元治理作為一項(xiàng)新型治理工具，能夠?qū)崿F(xiàn)垂直等級(jí)制結(jié)構(gòu)與水平自組織網(wǎng)絡(luò)的辨證平衡，強(qiáng)調(diào)政府控制和指導(dǎo)的必要性，有助于化解鄉(xiāng)村利益與地區(qū)利益、國(guó)家利益之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任與管理效率的結(jié)合，調(diào)和統(tǒng)一性與多樣性之間的沖突，減少外部性和機(jī)會(huì)主義行為，防止政府治理碎片化，塑造公平正義的鄉(xiāng)村振興環(huán)境。
和作用自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家推行新公共管理運(yùn)動(dòng)，崇尚多元化治理。但治理結(jié)果表明，西方國(guó)家長(zhǎng)期存在的矛盾并未解決，有的甚至日益激化，多元治理失靈。為打破治理失靈困境，杰索普(Jessop B)基于英國(guó)在公共領(lǐng)域治理失靈的現(xiàn)實(shí)，對(duì)合作與競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放與封閉、責(zé)任與效率、治理性與靈活性等方面的兩難困局進(jìn)行深入探究，于1997年提出了元治理理論構(gòu)架，其目的在于重新組合當(dāng)時(shí)英國(guó)在市場(chǎng)、社會(huì)、民間所選擇的治理方式、治理力量以及治理機(jī)制，從制度層面和戰(zhàn)略層面重新進(jìn)行治理選擇，彌補(bǔ)多元治理模式的空白。
元治理是面向治理失效而產(chǎn)生的治理，又稱(chēng)治理的治理。很多研究認(rèn)為，可以依靠元治理對(duì)整個(gè)治理過(guò)程進(jìn)行操控或者引導(dǎo)，進(jìn)而確保其規(guī)范性。元治理是根據(jù)所選擇對(duì)象的形式與力量，對(duì)局部治理形式進(jìn)行重新組合而創(chuàng)造出的一種新型治理機(jī)制，是能使政府實(shí)現(xiàn)更高水準(zhǔn)的治理。因此，元治理是一種方法和態(tài)度，并不屬于超級(jí)治理范疇，但能夠規(guī)避各類(lèi)手段在治理中出現(xiàn)的失效狀態(tài)，在一定領(lǐng)域應(yīng)用時(shí)可以產(chǎn)生某種程度的協(xié)同治理效果。
鄉(xiāng)村振興是中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)之后的又一個(gè)國(guó)家大戰(zhàn)略，傳統(tǒng)單純強(qiáng)調(diào)多元治理的模式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)其需要，很有必要采用承認(rèn)治理中授權(quán)與分權(quán)必要性、注重強(qiáng)大政府控制與指導(dǎo)的元治理。元治理可以更好地協(xié)調(diào)各類(lèi)主體間的利益，所構(gòu)建的結(jié)構(gòu)具有復(fù)雜和等級(jí)兩方面特性。政府通過(guò)頂層設(shè)計(jì)為鄉(xiāng)村振興制定規(guī)范、提供便利、進(jìn)行協(xié)調(diào)引導(dǎo)，自上而下地間接影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程，同時(shí)通過(guò)市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)、科層等多方面的協(xié)調(diào)，使其組合實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化，并產(chǎn)生協(xié)同互補(bǔ)的效果。
一、元治理的優(yōu)勢(shì)
在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，與其他治理模式相比，元治理優(yōu)勢(shì)顯著。
1.元治理更有助于保障政府在戰(zhàn)略實(shí)施中的核心地位。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵在于權(quán)利和行動(dòng)。傳統(tǒng)治理模式賦予并尊重治理主體在戰(zhàn)略高度上進(jìn)行自我管理的權(quán)利和能力。這種強(qiáng)調(diào)主體權(quán)利均等、多元共治的治理模式適合在崇尚法制、市場(chǎng)發(fā)育成熟的鄉(xiāng)村實(shí)施。在崇尚關(guān)系與熟人社會(huì)的中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)，要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這樣復(fù)雜的系統(tǒng)工程，如果缺乏具有核心地位和權(quán)威的主體，將導(dǎo)致治理失敗。元治理強(qiáng)調(diào)核心，反對(duì)九龍治水的散裝模式，既有利于強(qiáng)化政府在多元治理主體中的核心地位，又有利于促使政府通過(guò)理念認(rèn)同進(jìn)行因地制宜的創(chuàng)新運(yùn)用，發(fā)揮科層制、市場(chǎng)化、網(wǎng)絡(luò)化治理模式的長(zhǎng)處，形成治理主體間的合作。元治理的作用就是對(duì)鄉(xiāng)村中的內(nèi)部自組織進(jìn)行重構(gòu)，把各種治理主體引入規(guī)則影響范圍，對(duì)多種治理力量和形式進(jìn)行宏觀安排，使之在不同的目標(biāo)、時(shí)空維度、行動(dòng)、后果等方面實(shí)現(xiàn)相對(duì)協(xié)調(diào)，最終達(dá)到鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)。
2. 元治理更有助于將鄉(xiāng)村振興置于法治環(huán)境。元治理強(qiáng)調(diào)垂直等級(jí)制結(jié)構(gòu)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的持久影響，要求網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)借鑒垂直等級(jí)制結(jié)構(gòu)而非全盤(pán)照搬，在明確政府在等級(jí)制結(jié)構(gòu)中權(quán)威地位的前提下，有機(jī)地將自組織過(guò)程置于法理背景，并適應(yīng)環(huán)境變化，增強(qiáng)合作主體間的協(xié)商性與兼容性，塑造合作共識(shí)與理性預(yù)期，通過(guò)規(guī)則和法制的方式處理合作主體間的各種爭(zhēng)議與沖突，同時(shí)承擔(dān)治理失敗的責(zé)任，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施建立權(quán)利關(guān)系的新平衡，避免發(fā)展失衡或各主體間利益分配的不公。
3.元治理更有助于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村垂直等級(jí)制結(jié)構(gòu)與水平自組織網(wǎng)絡(luò)的辯證平衡。元治理具備垂直與水平協(xié)調(diào)的特性，垂直等級(jí)制結(jié)構(gòu)與自組織網(wǎng)絡(luò)之間關(guān)聯(lián)密切，屬于自我協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)性嵌入。元治理打破了政府與治理主體之間的獨(dú)立性，在元治理基礎(chǔ)上對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中的各種利益關(guān)系進(jìn)行融合，以國(guó)家層面的權(quán)力、干預(yù)和戰(zhàn)略來(lái)影響治理過(guò)程并為之提供折中途徑，既可直觀展示國(guó)家權(quán)力所參與的治理結(jié)構(gòu)，又可在維護(hù)等級(jí)制的情況下強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)治理中存在的協(xié)作能力，充分給予各治理主體自治的權(quán)利，使之擁有足夠的權(quán)利來(lái)實(shí)行、終止、調(diào)整或重新構(gòu)建具備差異性的治理機(jī)制，進(jìn)而維系鄉(xiāng)村的穩(wěn)定與和諧，使鄉(xiāng)村處于一種向心狀態(tài)，在內(nèi)外、上下、縱向、橫向多維度互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村利益與國(guó)家利益的互融，最終在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)共同富裕。
二、元治理的作用
元治理作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的工具，融科層制、市場(chǎng)化、網(wǎng)絡(luò)化三種治理模式的優(yōu)點(diǎn)于一體，既能彌補(bǔ)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中科層制模式僵化的缺陷，又能保障市場(chǎng)化模式中的整體利益，還能創(chuàng)設(shè)網(wǎng)絡(luò)化治理所需要的制度條件，對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施具有重要作用。
1.有助于化解鄉(xiāng)村利益與地區(qū)利益、國(guó)家利益之間的沖突。鄉(xiāng)村振興的壁壘在于多個(gè)治理主體間實(shí)際存在的利益矛盾，只有將這些矛盾壓縮到最小，使利益統(tǒng)一起來(lái)，才能助推鄉(xiāng)村振興。然而，傳統(tǒng)治理模式下的利益表達(dá)均存在局限性。比如，科層制模式注重以行政命令來(lái)實(shí)施鄉(xiāng)村振興，忽視各治理主體的實(shí)際需要，各治理主體往往通過(guò)上有政策、下有對(duì)策的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益訴求;市場(chǎng)化模式過(guò)于尊重鄉(xiāng)村治理主體的利益需求，治理主體通常會(huì)在不損害自身利益的前提下進(jìn)行協(xié)商以保護(hù)自身利益;網(wǎng)絡(luò)治理模式需要引入非政府組織這一主體進(jìn)行斡旋，以有效打破各治理主體之間存在的矛盾和僵局，保障各治理主體的利益訴求。而元治理模式能有效融合上述三種治理模式的優(yōu)點(diǎn)，彌補(bǔ)其缺陷，引導(dǎo)并約束各治理主體的自利行為，找到一條既維護(hù)國(guó)家利益又維護(hù)鄉(xiāng)村共同利益的途徑。
2. 有助于實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任與管理效率的結(jié)合。傳統(tǒng)的科層制和市場(chǎng)化模式強(qiáng)調(diào)上級(jí)政府在公共事務(wù)治理中的責(zé)任，社會(huì)資本參與壁壘始終未被打破，無(wú)法回避政府的有限理性問(wèn)題，無(wú)法掌握鄉(xiāng)村各治理主體的客觀利益訴求，決策缺乏全面性和準(zhǔn)確性，明確了責(zé)任卻犧牲了效率，最終會(huì)使責(zé)任流于形式。網(wǎng)絡(luò)治理模式盡管能促使政府將所掌握的權(quán)利逐步下放到公共組織以及村民個(gè)人，吸引其共同參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，卻模糊了公與私的界限，產(chǎn)生了效率與責(zé)任孰重孰輕的新難題，村民個(gè)人能夠通過(guò)各種方式來(lái)隱蔽地謀取公共資源，甚至利用村級(jí)黨組織打入市場(chǎng)與社會(huì)，進(jìn)行非法牟利活動(dòng)。元治理模式通過(guò)賦予各類(lèi)鄉(xiāng)村治理主體以治理權(quán)限，激發(fā)鄉(xiāng)村治理主體群體智慧，并由政府承擔(dān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施最終的責(zé)任，通過(guò)指導(dǎo)、規(guī)則、懲戒等多種手段對(duì)各類(lèi)鄉(xiāng)村治理主體施加影響，確保其采取持續(xù)有效的集體行動(dòng)，可以實(shí)現(xiàn)管理效率與公共責(zé)任的統(tǒng)一。
3. 有助于緩解統(tǒng)一性與多樣性之間的矛盾。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，傳統(tǒng)治理模式只能在靈活性和統(tǒng)一性之間進(jìn)行非此即彼的選擇，卻無(wú)法同時(shí)兼顧。比如，科層制模式尋求統(tǒng)一性，缺少靈活性;市場(chǎng)模式和網(wǎng)絡(luò)治理模式強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村主體的多元化，有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更好地適應(yīng)環(huán)境變化，卻容易使各治理主體陷入自立山頭、議而不決的僵持局面，導(dǎo)致整個(gè)戰(zhàn)略呈現(xiàn)出一種“分崩離析”的狀態(tài)。而元治理采用折中方式，能使社會(huì)異質(zhì)性得到平等、公正對(duì)待，能使參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的各主體實(shí)現(xiàn)更高程度的自主性、創(chuàng)造性、交流性，能避免分散的主體陷入無(wú)序和低效狀態(tài)。
4.有助于減少外部性和機(jī)會(huì)主義行為。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，以利益為核心的市場(chǎng)化模式和以信任互惠為核心的網(wǎng)絡(luò)治理模式因缺乏治理權(quán)威，導(dǎo)致背信棄義、搭便車(chē)等道德風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)，無(wú)法解決外部性和機(jī)會(huì)主義行為這兩大難題。而元治理能充分保障參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的各治理主體的平等性，使之能夠通過(guò)信息交換和共享來(lái)實(shí)現(xiàn)信息的成倍擴(kuò)充，緩解監(jiān)督主體與監(jiān)督客體之間信息不對(duì)稱(chēng)的狀況，減少鄉(xiāng)村振興中存在的外部性，避免成員機(jī)會(huì)主義行為傾向。
5.有助于塑造公平正義的鄉(xiāng)村振興環(huán)境。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，各治理主體自身?xiàng)l件的差異可能會(huì)導(dǎo)致其話語(yǔ)權(quán)的差異，甚至?xí)萑豚l(xiāng)村公共事務(wù)被擁有雄厚社會(huì)資本的鄉(xiāng)村治理主體操縱的局面。而元治理可依靠垂直等級(jí)制的權(quán)威性來(lái)平衡鄉(xiāng)村振興中的利益博弈，使資源配置更具公平性、合理性，有利于戰(zhàn)略實(shí)施系統(tǒng)的平衡，防止鄉(xiāng)村振興效果“滲漏”，促進(jìn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。
6.有助于克服政府治理的碎片化。在世界范圍內(nèi)，傳統(tǒng)治理的碎片化是通病，會(huì)直接抑制鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的效果。而元治理作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的有力工具，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)的整體性和秩序性，有利于發(fā)揮知識(shí)、技術(shù)、社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)，凸顯服務(wù)型政府所擁有的社會(huì)自治、公民本位、契約化、還政于民的精神特征。 (作者：任伍 葉天 希孟娜)
