特色小鎮建設土地利用存在的問題

 

         土地利用規劃管控不足。截至2017年3月初，全國已啟動或正在規劃中的各級特色小鎮已超過3000個，呈現遍地開花的趨勢。究其根源，在于地方政府仍未擺脫以GDP考核為主導的政績考核觀念，希望利用特色小鎮建設帶來土地增值收益。實踐證明，部分特色小鎮在迅速發展過程中，忽視了鄉鎮級土地利用總體規劃的管控作用，這成為特色小鎮用地規模失控的重要原因之一。

 

         土地利用節約集約程度不夠。據悉，全國首批127個特色小鎮平均建成區規模為6.68平方公里。究其原因，在于土地價格評估工作滯后，特色小鎮地價水平偏低，土地使用者只需花較小代價就可取得大量土地，過分著眼于增量擴張，忽視了土地利用效益的提高和土地利用的節約集約。

 

         土地利用結構不盡合理。從首批127個特色小鎮的產業結構來看，以旅游和歷史文化型居多，普遍存在建筑密度和容積率較低、公共設施用地和綠化用地比重偏小、建筑物布局凌亂和基礎設施配套不完善以及功能分區不明確等問題，這導致特色小鎮土地利用結構不合理、效率低下，集聚效益降低及自然人文景觀缺乏特色等問題。

 

         土地利用政策有待加強。目前，國家層面為支持特色小鎮建設制定了4條支持政策：一是規范推進城鄉建設用地掛鉤；二是建立城鎮低效用地再開發；三是因地制宜推進低丘緩坡地開發；四是完善集體建設用地經營權和宅基地使用流轉機制。盡管上述政策發揮了積極作用，但也存在政策普適性較強而針對性不足的問題。

 

優化特色小鎮土地利用的對策建議

 

         堅持土地規劃引導和底盤管控作用。特色小鎮建設過程中，應充分結合城鄉統籌發展和農村三次產業融合發展等總體部署，以鎮、村土地利用規劃為依據，發揮其引導和管控作用，合理確定特色小鎮的規模和發展邊界。在廣域尺度上，優化調整構成特色小鎮發展建設的5條基本輪廓線，即生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、小鎮開發邊界、建設用地規模控制線和小鎮建設用地擴展邊界線。

 

         堅持土地資源節約集約利用。特色小鎮建設過程中，應堅持“內涵挖潛”的資源利用，摒棄“外延擴張”的粗放利用。只有將節地、節能等理念貫穿特色小鎮建設全過程，才能合理界定人口、資源、環境承載力；只有加強土地資源的節約集約利用，才能實現生態保護與小鎮發展互促共融。一般而言，3平方公里的設置是步行10分鐘可到達的距離，特色小鎮空間范圍的確定可結合地方實際，適當調整；通過市場規則、市場價格、市場競爭，增強資源節約高效利用的內在動力，抑制資源的不合理占用和消費。

 

         警惕特色小鎮地產化。特色小鎮建設過程中，要進一步做好規劃引導和頂層設計。培育特色小鎮不能靠地方政府大包大攬，嚴禁打著特色小城鎮名義違法違規搞圈地開發，嚴禁搞大規模的商品住宅開發與基礎設施建設。綜合考慮特色小鎮一般會有3年左右的創建發展期，3年之后應該達到什么樣的標準，最關鍵的衡量指標是投資。首先是投資規模；其次是投資結構，嚴格限制房地產投資不能超過總投資規模的20%；第三是投資比重，控制好短期現金流與長期現金流的比例與節奏。

 

         制定靈活的用地政策。在特色小鎮建設過程中，既要加強現有政策整合力度，加大盤活存量建設用地，允許通過村莊整治、宅基地整理等節地方式以支持特色小鎮主導產業發展和基礎設施布局、生態環境保護等功能的用地需求,也要充分利用好特色小鎮這一經濟轉型升級和土地供給創新的平臺。一方面，允許地方結合發展實際，進行政策靈活創新。另一方面，圈定政策創新試點范圍，允許部分小鎮將開放性空間、綠地廣場、非硬化地面的閑置空間等類型用地納入非建設用地管理，通過建設用地指標騰挪，平衡特色小鎮土地指標，推動其有序合理發展。