“十四五”以來，我國可再生能源發展呈現裝機規模大、發展速度快、運行質量好、技術水平高、產業體系強的鮮明特點，為“十五五”可再生能源發展奠定堅實基礎。規劃“十五五”可再生能源發展，要深入分析發展面臨的新形勢新要求，著力破解制約高質量發展的新題難題，進一步激發和增強發展活力，以更大力度更實舉措推動可再生能源大規模高質量發展。
一、“十五五”能源發展對可再生能源的根本要求
黨的二十大報告明確提出加快規劃建設新型能源體系以來，黨中央、國務院對科學規劃建設新型能源體系做出一系列重要部署，為我國能源事業發展指明了方向。建設新型能源體系是主體能源要逐步實現從化石能源到非化石能源的更替變換，可再生能源是核心，“十五五”可再生能源規劃發展要以新型能源體系建設整體目標為導向。
新型能源體系是以清潔低碳能源為基礎的能源體系，要求可再生能源有“量”的突破。黨中央、國務院在對碳達峰碳中和工作的部署中明確，2030年非化石能源消費比重達到25%左右、2060年非化石能源消費比重達到80%以上。一定時期內，非化石能源總量扣除本階段基本明確的核電發電量，形成了本階段可再生能源發展量的基礎任務。2023年我國一次能源消費總量57.2億噸標準煤，非化石能源消費占一次能源消費的17.9%，“十五五”時期非化石能源消費占比每年仍需提升1個百分點左右。此外，“十五五”時期我國進入碳達峰決勝期，一旦達峰，所有能源甚至電力消費增量將全部由非化石能源供應。“十四五”前三年，非化石能源占我國能源消費增量的35%，非化石能源發電占我國電力消費增量的56%，要在“十五五”末基本實現非化石能源對增量的100%替代。總的來看，在能源消費總量巨大、持續增長的基礎上持續提升非化石能源占比并實現碳排放達峰，需要可再生能源持續大規模發展。
新型能源體系是以安全可靠供應為根本的能源體系，要求可再生能源有“質”的改善。資源特點和技術特性決定風電、光伏發電不可能只靠自身滿足安全可靠供應要求，提升可再生能源安全可靠替代能力，是要保障未來以新能源為主體的新型電力系統的安全保供能力。技術創新是根本，通過新能源技術進步、氣象與功率預測技術提升等，提升新能源對傳統電源的有效容量替代能力；多能互補是基礎，要以新能源發展為主線，推動水電向電量供應和靈活調節并重轉變、火電向兜底保供和靈活調節轉變，推進儲電、儲熱、制氫能等新技術應用，推進風光水火儲氫等多能互補發展，提升新能源電量供應能力；源網協同是核心，在加強堅強大電網建設的同時，加大配電網升級改造力度，加快新型調度控制技術應用，使得新能源能夠與多種電源、調節資源、負荷等在電網這一資源配置平臺上協同運行，打好安全可靠供應的平臺基礎；供需互動是關鍵，必須對高隨機性的新能源與用電負荷聯動管理，通過調度可調節負荷、虛擬電廠、智能微電網等配電網環節的各類資源，推動電力系統向“源荷互動”轉變，實現供給與需求的整體安全。
新型能源體系是高質量、可持續發展的能源體系，需要可再生能源持續創新發展。我國光伏、風電、儲能等可再生能源和新能源技術及相關產業已具備強大的國際競爭力，經濟引領帶動作用顯著，未來將成為不斷壯大能源新質生產力的重要抓手和推動經濟社會改革創新發展的強勁動力。在能源產業鏈的轉型升級上，新一代信息技術、人工智能等與能源系統深度融合，低碳零碳負碳技術裝備大規模推廣應用，新能源技術的進步和應用將帶動新的產業鏈不斷形成和發展。從推動經濟社會發展全面綠色轉型的整體視角看，要充分發揮可再生能源尤其是新能源開發利用技術門檻低、可普及性強、能夠與能源消費者“短連接”的優勢，與工業、交通、建筑、農業等跨行業融合，與數字能源、虛擬電廠、農村能源合作社等新型經營主體發展結合，進行多品種、多領域、多形態替代的商業模式創新，開展園區、企業、大型公共建筑等發供用高比例新能源試點等，在具體的應用場景中探尋新的發展空間。
二、“十五五”可再生能源發展的機遇與挑戰
當前及“十五五”時期，是全球能源向零碳低碳轉型的加速發展期，是我國實現碳達峰碳中和目標的歷史交匯期，也是加快建設新型能源體系、新型電力系統的關鍵突破期，可再生能源處于大有可為的戰略機遇期，但機遇和挑戰都出現新的發展變化。
（一）需求強勁，形勢好
一是能源消費還將長期增長，實現碳達峰碳中和目標對可再生能源發展寄予厚望。“十四五”前三年，我國年均新增可再生能源裝機1.94億千瓦，其中風電、光伏年均新增1.72億千瓦，但受能源消費總量超預期增長以及當年新增可再生能源裝機全電量供應滯后影響，非化石能源消費比重三年僅提升2個百分點。受城鎮化率提升和人民生活品質提高，光伏、鋰電池、新能源汽車等新型高載能制造業穩步拓展，數據傳輸、算力等新質生產力用能需求增加等影響，預計未來我國能源消費總量仍將長期增長，近中期增長慣性較強。在能源消費年均復合增速2.3%（僅為“十四五”前三年增速的一半）情景下，“十五五”年均需新增風電、光伏裝機2億千瓦，才能支撐我國非化石能源消費占比每年提升1個百分點。若要實現電力領域2030年同步達峰，則風電、光伏年均新增裝機規模需再增加7000萬千瓦。
二是產業鏈供應能力強，能夠支撐可再生能源開發建設。我國水電勘察設計、施工建造、裝備制造能力全球領先，水輪機單機容量、建設地質條件復雜程度、地下洞室群規模等均代表當今世界水電技術的最高水平；風電、光伏全產業鏈技術能力和集成制造體系全球領先，2023年我國為全球貢獻了80%的光伏組件和70%以上的風電裝備，國內主要風電整機商年中標量達1.1億千瓦，全球光伏產能主要集中在我國。盡管存在暫時的供需失衡，但隨著國家對“內卷式”競爭的整治以及行業內部對產能布局的持續優化，超強供應鏈將能夠更好地支撐未來我國可再生能源持續大規模發展需要。
三是配電網、調節資源等新型能源基礎設施建設得到高度重視，將提升發展可再生能源的系統硬實力。2023年以來，國家能源主管部門先后印發《新型電力系統發展藍皮書》《加快構建新型電力系統行動方案（2024—2027年）》《關于新形勢下配電網高質量發展的指導意見》等，提出了建設新型電力系統的總體架構和重點任務，明確了加快新型電力系統建設的相關舉措，支撐可再生能源發展的新型能源基礎設施加快完善。截至2024年11月底，我國已建成20條特高壓直流輸電通道，支持可再生能源資源在全國更大范圍優化配置；具備靈活調節能力的火電裝機容量7億千瓦左右，抽水蓄能裝機容量5692萬千瓦，建成投運新型儲能超過6000萬千瓦，系統調節能力持續提升。
四是經濟社會綠色轉型步伐加快，消費側將呈現顯著拉動作用。隨著碳達峰節點趨近，工業、建筑、交通等領域正加速綠色低碳轉型。電解鋁行業有了明確的綠色電力消費比例目標，2025年底國家樞紐節點新建數據中心的綠電占比將超過80%，國家發展改革委、工業和信息化部等六部門聯合印發了《關于大力實施可再生能源替代行動的指導意見》，提出“十五五”時期各領域優先利用可再生能源的生產生活方式基本形成，2030年全國可再生能源消費量達到15億噸標準煤以上。終端降碳，消費側綠色轉型，將對可再生能源發展呈現強拉動作用。同時，供用能產業協同將激發可再生能源發展的新用途、新場景、新模式持續涌現，促進可再生能源更廣泛創新發展。例如，用能端建設高比例可再生能源工廠或園區的場景需求，將帶動綠色直供電試點、光儲充放一體化試點等發展，并進一步帶動構網型設備、熱電冷氫多能轉換技術、智慧一體化調控等集成應用的技術創新和商業模式創新。
（二）約束趨緊，難度大
一是開發建設空間要素趨緊，工程建設難度增大。可再生能源能量密度較低、建設空間需求大，特別是風電光伏大規模發展與用地、用海空間不足之間的矛盾越來越突出，大型可再生能源基地的開發受用地、用海和生態保護等要素條件制約，推動重大工程的規劃落地需要與國土空間、生態保護充分銜接。
二是大規模發展與高水平消納的系統性問題凸顯，電力系統安全穩定運行面臨重大挑戰。2024年前10個月，我國風電、光伏發電量占全社會用電量的比重已接近20%，已進入國際能源署劃分的“波動性可再生能源決定電力系統運行方式”階段。未來，新能源持續大規模發展，主導系統運行特性的物理基礎將發生重大變化，如何解決高比例新能源隨機、波動與間歇性帶來的電力電量平衡，尤其是周平衡、月平衡問題，如何實現高比例電力電子設備在新能源高隨機性基礎上的安全穩定控制等，目前尚無科學的經濟的方案，亟待研究發展。
三是電力市場機制有待完善，市場主體收益不確定性上升。2023年，全國新能源市場化交易電量6845億千瓦時，占新能源發電量的47%，市場化平均交易價格大幅下降。據統計，2023年風電項目市場化交易電價較當地燃煤基準價平均降幅14%，光伏發電市場化交易電價平均降幅21%，其中北京、黑龍江、青海風電、光伏發電交易電價降幅超過30%。目前，全國及區域電力緊平衡、電量充裕，新能源進電力市場處于價格博弈劣勢。隨著電力市場化改革不斷深入，各省電力現貨市場相繼轉入連續試運行和正式運行，亟待形成科學合理的電價、綠色價值價格體系，支持新能源項目投資開發積極性。
四是能源生產方式、系統模式、消費形式等將發展變化，生產關系調整加快。未來，我國主體能源將逐步實現從化石能源到非化石能源的更替轉變，能源生產方式由集中式為主向集中式與分散式并重轉變，系統模式由大基地大網絡為主逐步向與微電網、智能微網并行轉變，消費側由電能替代為主向電、氫、氨等多元清潔替代轉變，清潔低碳技術成為重塑全球秩序和發展格局的重要動力。這些生產力的變化與發展，離不開相應能源政策機制的促進，包括規劃目標引導機制、開發建設協同機制、消費促進機制、電力市場化改革措施、能源領域碳排放機制等，需加快調整完善。
三、以更大力度、更實舉措推進“十五五”可再生能源高質量發展
為實現2030年非化石能源占比25%的目標，“十五五”期間我國年均需新增風電、光伏發電裝機2億千瓦左右，需求和壓力超出以往。“十五五”推動可再生能源高質量發展要在源側用功，通過源網荷儲協同、能源產業協同發力，在體制機制改革上動真。
（一）構建融合發展新格局，大力推進新能源高質量發展
一是加快“三北”地區新能源大基地建設，促進能源資源優化配置和生態協同治理。統籌新能源外送基地開發與受端需求，結合以沙漠、戈壁、荒漠地區為重點的大型風電、光伏基地建設和光伏治沙工程建設等，推進“三北”地區新能源規模化開發與生態治理協同，實現能源轉型與生態治理的雙贏。同時，結合制造業、綠電制氫、綠色數據中心等“綠色用能直供”提升消納空間，在“三北”地區打造一批集中式就地消納項目。
二是推進東部海上風電集群化開發，促進沿海經濟綠色轉型。統籌優化推進近海海上風電開發建設，有序推動深遠海海上風電集群開發和集中送出，建設遼東半島、山東半島、長三角、閩北、閩南、粵東、粵西、北部灣等深遠海海上風電基地。加快推進海上風電產業與立體用海協同，推進海上風電與海洋牧場、海洋油氣、海水淡化、海洋能等產業融合發展，探索海上綜合能源島、海上制氫氨醇等海洋經濟新業態融合創新。
三是推進西南水風光綜合基地開發，促進多種能源融合互補發展。依托西南地區豐富的水能、風能和太陽能資源，大力推進“水風光一體化綜合能源基地”，打造西南水風光一體化開發集群，增強流域梯級水電站與風電、光伏的聯合調度能力，重點向南方及東部沿海綠電高需求省份輸送清潔能源，促進可再生能源電力進一步合理優化配置。
四是推進分布式新能源廣泛應用，促進多場景融合發展。繼續擴大分布式光伏、分散式風電的應用范圍，特別是在東中南部地區大力推廣工業園區、經濟開發區和公共建筑屋頂光伏應用，加大虛擬電廠、智能微電網的支持力度，推動分布式新能源與鄉村振興深度融合，深入實施“千鄉萬村馭風行動”和“千家萬戶沐光行動”，推廣“新能源+農業”“新能源+旅游”等模式，促進鄉村經濟多元化發展。
五是統籌新能源就地開發與產業轉移，促進“綠電+”產業布局優化。推動新能源開發與能源產業鏈上下游協同布局，帶動硅料、電解鋁、高端制造以及氫能等高載能制造業有序向西部新能源富集地區轉移，優化生產力空間布局。在工業體系相對完備的省區拓展終端用能場景，推動新能源制氫規模化應用，結合“東數西算”戰略，推動新能源向數據中心高比例直供綠電。
（二）打造基礎設施新形態，加快構建新型電力系統
一是大力推動調節性電源建設，提升新能源存儲消納能力。推動抽水蓄能電站規模化發展，在新能源快速發展地區加快布局大型抽水蓄能電站，因地制宜地積極推進發展中小型抽水蓄能電站。積極推動新型儲能技術的大規模應用，探索在源網荷側推動新型儲能發展新模式。推動煤電機組開展寬負荷高效調節能力建設、提升深度調峰和快速爬坡水平，全面提升電力系統靈活性。
二是優化跨省區輸電通道建設布局，提升新能源資源集中配置能力。加強跨省區輸電通道支撐能力建設，優化電力流布局，加強以優化提升受端省區能源電力清潔占比結構為主要功能的輸電通道布局建設。針對既有輸電通道，進一步提升通道新能源配套規模和外送電量比重。加強柔性直流和構網型新能源技術應用，提高輸電效率和穩定性。
三是加快配電網建設改造升級，提升電網對分布式新能源承載能力。加快提高配電網承載力和靈活性，提升配電網對新能源的接納、配置和調控能力，更好滿足分布式新能源、新型用能形式和智能微電網等新業態的即插即用、靈活互動需求，最大效度發揮配電網的平臺承載作用。推動智慧化調度體系建設，提高數字化智能化水平，支撐大規模分布式電源、新型儲能、可調節負荷等調控需求。
四是增強電力需求側協同水平，提升系統源荷互動能力。挖掘多類型資源需求側響應能力，積極推動工業負荷、空調負荷、用戶側儲能及分布式電源、電動汽車、通信基站、數據中心等多元用戶資源參與需求響應，提高電力系統的靈活性。鼓勵各地開展虛擬電廠規劃和配置，推進虛擬電廠與電力系統統一調度體系的銜接，提升虛擬電廠消納協同能力，釋放需求側資源潛力。
（三）完善改革發展治理新體系，保障可再生能源發展
一是完善規劃發展與目標引導機制，發揮規劃引領作用。國內外研究普遍認為，能源電力基礎設施規劃應提前十年以上。“十四五”及未來，補貼支撐、指導并約束可再生能源發展目標實現的機制已不復存在，要構建新時期可再生能源規劃發展的目標引導機制；研究明確并公開可再生能源中長期發展總量目標，以及發展的時序安排、空間部署導向等；研究可再生能源與煤電、核電等不同常規電源發展規劃之間，可再生能源規劃與調節性資源規劃之間、可再生能源規劃與電網規劃之間銜接事項，銜接機制。
二是加強開發建設空間要素保障協調機制，夯實可持續規模化開發基礎。做細可再生能源發展與土地、森林、草原、濕地等法律法規銜接研究，強化多部門合作，增進共識尋找共同解決方案；在用地用海用林用草等法律法規制修訂的過程中，考慮新型能源體系建設的發展需要，對新能源用地用海用林用草等空間要素保障方面予以支持，提前納入各級國土空間規劃，統籌謀劃用地指標計劃需求；對于重大項目開辟綠色通道，優化審批流程，加快辦理。
三是強化可再生能源電力消納責任權重制度，落實分省發展責任。可再生能源電力消納責任權重制度，是現階段為數不多的、能夠一以貫之的將分省可再生能源發展責任與全國可再生能源發展目標落實下去，與消納利用率、價格等密切關聯，并能引導電網、調節電源等中長期規劃部署的政策工具，需要完善并強化實施。建議按照公平承擔綠色發展與綠電使用責任，遠期（2060年）拉平各省消納責任權重，制定中長期性質的2030年、2035年可再生能源電力消納責任權重目標，兼顧本地消納、送受端協調等，優化引導各省新能源開發利用，推動跨省跨區可再生能源電力交易，并堅決強化權重目標分解落實與考核。
四是深化電力市場改革，建立適應可再生能源發展的市場體系。以能源法為指引，全國統一電力市場建設充分考慮新能源特點。建立健全新能源電力市場交易規則，豐富交易品種、方式、周期、頻次，明確結算機制等，完善新能源價格形成機制，保障新能源發電項目的合理收益，促進綠色電力消費。明確不同類型新能源項目參與市場的時間表、路線圖，推動新能源發電穩妥有序進入市場。研究促進智能微電網發展的改革措施，積極培育新能源開發利用的能源生產消費新業態、新模式。
五是積極參與全球清潔能源合作，營造可再生能源高質量發展的良好外部環境。深化與發展中國家綠色產能合作，積極推動風電、太陽能發電、智慧電網等項目落地。持續深化綠色能源合作，不斷加強與周邊國家電力互聯互通，推動構建能源綠色低碳轉型共贏新模式。加強綠色低碳能源技術、標準制定等國際合作，推動可再生能源綠色電力證書國際認可，有效應對美西方碳關稅政策影響。（作者：李昇 水電水利規劃設計總院黨委書記、院長）
