“十五五”規劃期是我國建成現代化國家的關鍵期、攀登期。其中重要的戰略任務是縮小區域發展不平衡，消除山區相對貧困，讓山區發展進入新階段，促進山區成為全國持續發展的新動力、新拓展、新支撐。構建起山區進入國內和國際大循環的基本格局，加快山區工業化、城鎮化、鄉村振興步伐。開拓山區新糧倉，做大做強旅游業，筑牢生態屏障，建設美麗山區，提升防災抗災救災水平，協調處理好發展與保護、規劃期與長遠、行政區與山地、速度與質量、生產與市場、綜合與要素的協調，努力向中國式山區現代化的方向發展。

一、“十五五”山區發展若干重點任務

面對發展的新形勢、新任務，我們應該要有新的發展思維，既腳踏實地，又要適應形勢變化，與時共進[5]。與此同時，我們的研究發現，中國山區經濟增長與非農產業發展呈極強的關聯度，而山區與平原發展的差異，也主要是由非農產業發展水平的差異引起的。為此，綜合考慮“十五五”山區發展的各種因素，提出以下重點任務：

1.壯大中國式山區現代工業

（1）中國山區的面積和人口，儼然相當于一個大國的規模。但是中國山區不必要也不應該謀求自身建立完整的工業體系，而只要建立有特色的若干工業門類、類型或大的產業集團、工業企業、工業產品，作為全國產業體系的組成部分，參與全國發展內循環與國際大循環。

總體上包括：以山區優勢資源為依托，在全國有不可替代的地位的工業，如水能、風能、太陽能、煤炭、特色冶金、材料等；以山區生物資源多樣性為依托，全國現在較薄弱，并且其他地區發展條件較差的工業，如天然生物藥物、特色生物和礦物纖維、綠色淀粉、香料、染料、林竹草、化妝品等新興生物加工業；以山區特色種植和養殖業為主的加工業，如肉類、竹類、奶類、菌類、果類等的食品加工等；而全國已有很大發展能力，已形成體系，山區不具競爭優勢，也不具發展條件的工業，則應盡量少發展或不發展。總之，中國山區工業發展，只能以特制勝，不能以全制勝。

（2）中國山區工業化并不要求各個山區都要遵循同樣的產業發展順序。世界各國工業化發展過程中，三大產業結構一般都經過“一二三”“二三一”“三二一”的發展順序。筆者認為，作為山區整體而言應該是這樣的過程，但對于許多山區縣乃至部分山區市、州、盟而言，則不一定要求都要經過第二產業為主的發展階段。就是說，在許多以特色農產品、旅游產業、商貿業（如邊貿）、牧業為主的山區縣，特別是人口稀少的山區縣，不必一定要先發展工業，再發展壯大第三產業，而是可以由第一產業為主直接進入以第三產業為主的階段[7]，這并不違背工業化的一般規律，而是更突出各地的特色。沒有經過工業為主發展階段的山區縣、市，照樣可以享受到全國工業化的成果；而旅游業大縣帶動第三產業和全國進行商品、金融、貿易、信息、文化等交換與融合，同樣可以進入發達社會階段。

（3）中國山區工業發展不能遍地開花。中國山區面積廣大，人口密度較小；許多山區是多條高大山脈的集合體，山高谷深，除了河谷地帶、階地、若干山間盆地適宜開發外，要建設高密度的公路、鐵路、通訊、管道、輸電等網絡很難，也不必要。山區工業化的發展主要應依托已有城鎮，即便新建水電、礦山也應盡量依托現有城市和工業基地，切忌隨處布局、處處開花。要真正走新型工業化的道路：上規模、新技術、少污染、高效益；村村點火、處處冒煙的鄉鎮企業已不適應現階段發展的要求，不能再重蹈此路。山區工業的基本布局應該是保持大部分山脈、山系、山體的自然、寧靜，集中發展、壯大已有城鎮，避開生態敏感區，建設新型工業集中區。

2.山區城鎮化

城鎮化是一個全球性的社會經濟轉型現象，是伴隨著經濟增長，由產業結構非農化而引發的生產要素由農村向城市流動和集中必然的結果，在城市體系不斷升級的同時，農村的生產方式、生活方式逐漸與城市接軌，最終實現城鄉一體化的過程。無疑，山區城鎮化是未來發展的必然選擇和趨勢。

山區由于地形的制約，很難形成像平原區一樣的大都市區、城市群集中發展區。因此，要因地制宜，與自然環境協調，重點發展中小城市，宏觀上以大交通動脈為軸，構建城鎮軸帶。提升已有城市發展水平與品質，建設公園城市、特色工業城市、物流城市、旅游城市、康養城鎮。人口稀少的山區縣重點建設好縣城和特色小鎮。發揚各民族優秀聚落傳統，賦入現代生活、生態、文化。未來20~30年隨著新型工業化道路的推進，山區城鎮化水平將大大提高。

我國提倡城鄉統籌，這既是城鎮發展的動力，更是鄉村富裕必由之路。可以說，沒有山區城鎮化，山區鄉村振興就失去了支撐。我們希望，在“十五五”期間，山區通過工業化和城鎮化，為廣大山區人民提供非農就業的機會，減少農村人口，促進、推動山區農業的集約化、規模化、基地化、專業化的發展。同時，促進山區人口和非山區人口的雙向流動，鼓勵山區人口逐步向平原城市轉移，求學、創業、打工，同時，引進人才、引進技術、吸引旅游者，改變山區人口職業結構和人才結構。鼓勵山區農村人口向山區內部城市轉移，即由山區農村人口轉變為山區城鎮人口。通過生態移民或工程移民（如大型水電工程移民，大型基礎設施建設等），將部分山區人口或農村勞動力轉出山區。現在，全國山區縣的人口約3億多，重點是解決山區縣域的人口流動問題；山區城市人口不僅不應流失，而且應該成為吸收山區人口和山區農村勞動力轉移的重要基地。估計，經過20年的努力，全國城市化水平若達到70%，達到中等發達國家的水平，而中國山區城鎮化水平達到60%左右，則山區人口可從現在的3億多，減少到2.5億左右；而2.5億山區縣人口中，真正山區農村人口可降至1億左右。

3.山區鄉村振興與聚落重構

當前，中國山區正進入鄉村振興的戰略新階段。因此，在城鄉統籌發展新格局形成的同時，推進山區農村的振興，解決好“三農”問題，是山區發展的戰略重點之一。為此，“十五五”應成為山區鄉村振興的新起點。

（1）在山區脫貧的基礎上，鞏固脫貧成果。反貧困要深入農村實際，采取多種多樣的脫貧模式，反對一刀切[7]。在2030年左右所有山區農村達到小康的生活水平。進而到本世紀中期，在實現山區城鎮化的同時，實現山區鄉村振興，形成山區特色的城市-縣城-集鎮-鄉村現代化和鄉村富裕。

（2）在中國山區農村普遍建立起社會保障體系。建立起較完整的社會服務、教育、文化、衛生、醫療、康養、體育等體系；建立現代農村社區；實現村村通公路，現代通訊、電力、網絡、物流、金融、信息等達到95%至100%的覆蓋率；建立起現代農業服務體系、市場體系；使山區農村真正享受現代物質文明、文化文明和社會文明。

（3）促進農村聚落的重構。因地制宜，減少零散農戶和小聚落，擴大聚落規模，實現村村公路通達、每個村落有安全的飲用水源，小學生能就近入學，環境衛生清潔。民族風情保存，市場、商貿、醫療、養老、休閑、文化設施等較齊全、方便、宜居。其次，要保護和建設好山區特色聚落，包括：一是旅游城鎮或聚落。主要是各類風光名勝區、國家森林公園、省級森林公園、宗教、文化遺址。城市居民的避暑、度假區，休閑療養區。二是古聚落。如著名居民長壽聚落、各民族特色風貌的聚落、有價值的民族傳統宗教聚落等。而聚落居民享有現代應有的物質文明和文化文明。三是特殊功能聚落。如自然保護區聚落、特種科研基地、邊貿聚落、國防安全部署聚落等。

4.努力將山區建設成全國重要糧倉

我國的糧食產量雖然一再創造新的記錄，但糧食作物的種植面積卻在不斷減少，大豆、肉類等重要食品進口量在不斷增加。因此，擴大糧食種植面積，增加糧食產量，既迫在眉睫，又需長期努力。解決這一問題的有效途徑之一是向廣大的山區擴展。2019年我國山區的宜農荒地面積超過70.7萬km2，約占全國宜農荒地總量的24%。我國山地丘陵地區林地和草地的面積分別為20.7萬km2和21.9萬km2，分別占全國林地和草地的63.17%和66.84%，，而水資源約占全國的71%[9]。合理利用這些資源，應用新的科學技術，開發農、林、牧、副的食物新產品，提高生產效率和產量水平，對于確保我國的糧食安全具有重要的現實意義。

大食物觀的出現，不僅是補充食物的不足而擴大食品的種類和數量，還是對傳統耕地糧食較單一的補充，更是對提高食品質量和健康需求的多樣化開拓，是提高食品質量層次、享受層次和健康質量的要求。就是說，山區能夠大力開拓的食品類型眾多，潛力巨大，其中大部分是溫飽型社會平原地區的奢侈類食品，現在卻成為大眾消費得起又樂意消費的食品。所謂山珍海味現在正是山區大力開發、潛力巨大的食品。山區食品的天然綠色本底是生產綠色食品的寶地，山區地形、海拔、生態系統的多樣性，是食品多樣化、特色化的得天獨厚的優勢，山區廣闊的地表面積、人口和村莊稀少，是有利規模化、基地化經營的條件。近年來，山區特色農產品的開發，已出現了許多好苗頭、好趨勢，已形成一批很有特色的山區名牌農產品進入大城市乃至全國市場，如原來地處邊遠、交通不便的四川省雷波縣現已盛產臍橙，進入包括成都市在內的大市場。鄂西山區生產的硒茶，也已成為高端茶品，暢銷全國。牧區的肉產品、奶產品等也擁現許多規模化的特色產品，不勝枚舉。因此，”十五五”期間，各地要進一步開拓、發展、壯大各山區特色農產品，不斷因地制宜開發新產品，做強做大專業規模經營，為擴大全國糧倉和推進農產品多樣化、多價值化作出獨特貢獻。

5.做大做強旅游業

我國山地的自然生態系統多樣性、景觀多樣性、自然地帶多樣性(包括緯度、經度、垂直地帶)、自然地理區域類型多樣性等，在世界上是別的國家無法比擬的。由此，我國山地也就成為自然風光薈萃之地，是自然保護區、森林公園、地質公園、風光名勝區、世界自然遺產、旅游熱點、療養休閑等的集中分布區，壯麗山河體驗區，是建設國家公園的首選區和優選區。可以說，山地是國家的后花園。隨著城鎮化水平和全國人民生活水平的提高，熱愛大自然的趨勢就越來越強烈，而現代交通體系的形成為人們進入山區提供方便，山區旅游容量巨大，風光千姿百態正是人們普遍的心儀旅游目的地。

現在我國山區的旅游勝地，遠不只是佛教四大名山（峨眉山、五臺山、普陀山、九華山）和五岳（嵩山、泰山、華山、衡山、恒山），而是幾乎遍布除上海市外的全國各省區市，旅游目的地更可涵蓋旅游各種類型，觀光的、休閑的、療養的、獵奇的、避暑的、避寒的、科研的、探險的、文物的、點的、連片的、軸線的、體驗的等等應有盡有，交通、住宿、餐飲、服務也都基本配套，服務鏈已較完善，做成大產業已條件具備，而且勢在必行。

6.筑牢生態屏障，建設美麗山區

中國山區是國土安全的天然屏障。這里是生物多樣性分布中心，是水源涵養地和水塔，是全球氣候變化的敏感區，沒有生態健康的山地就沒有全國的生態安全和水源與生態服務供應。而山地生態系統的良性循環，生態屏障功能的有效發揮,最基本的條件是山區自身社會經濟得到高效的發展，山區的發展處于與全國平原區、大都市區相對均衡的狀況。就是說，山區生態安全需要山區社會經濟的現代化才能久治長安。全國生態安全與山區生態屏障功能的作用緊密相連，需要全國人民的共同呵護與支持。山區發展落地在山區，但發展的過程和成果既是全國共同協作的體現，也是全國共享的樂土。

二、幾點建議

如上所述，“十五五”是發揮山區發展潛力、助力全國大循環、支持全國持續健康發展的時期，在“十五五”期間應該把我國山區發展作為與全國發展大局緊密相關的重大問題、特殊問題加以重視。為此，提出以下若干建議：

1.編制“十五五”山區發展專項規劃。建議國家、省（區）、地級市州（盟）都應該有山區發展專項規劃。規劃的目的是統籌行政區內的綜合發展，挖掘山區發展的潛力，逐步將山區發展從包袱變成新增長極，從被扶貧區變為競爭區。

2.通過“十五五”綜合規劃推進社會經濟發展與生態環境的協調。如上所述，山區是我國生態安全的保障重地，負有繁重的生態保護功能和責任，但同時又是水電開發集中區，森林、濕地、草地集中分布區，礦產資源開發區，美麗中國重點建設區。在社會經濟發展與生態建設之間，存在多空間、多類型的矛盾。往往出現強調一種任務時，忽略了另外的方面的價值，造成反復糾正、資源浪費、投入效益為負的情況。例如小水電開發一時遍地開花，干流、支流、小水渠等都是小水電站，生態破壞嚴重，而糾正時，又不分黑白，不管是否有價值，一律關閉。退耕還林時，又只顧林，不管糧；現在提出保護基本農田，又不管是否必要，一律退林還田。類似情況很多，造成許多額外的折騰。因此，利用“十五五”規劃，統籌山區的發展藍圖，協調好大的發展格局，協調好各管理部門的分工合作，共同畫好發展藍圖。

3.處理好跨行政區山地的利用與管理。當前，許多國家級自然保護區、國家森林公園、國家公園等都跨越縣級、市州級乃至省級行政區（后者如大熊貓國家公園），出現了多種隸屬管理并存，多層上級機關管理并存，但分工與協調又不明確，特別是園區內的社會經濟如何發展，居民生活、就業等如何保障等均不明確。典型的是四川省寶興縣劃入大熊貓國家公園的范圍約占全縣面積的95%，如何保證該縣社會經濟發展及產業的合理布局，都沒有明確的政策與規劃。對此，需要盡快解決。

4.大力提高山區防災抗災救災的預警、預報水平。我國山區是自然災害嚴重的區域，災種多，分布廣，發生頻率高，災情嚴重，損失嚴重，災后重建難度大，做好防災抗災減災工作任重道遠。“十五五”期間必須承前啟后，總結經驗教訓，因災設防，因地制宜，提高預測、預警、預報水平。為此，一是要加強科學研究，應用現代自然科學的先進理論、方法、技術，多學科協作，提高應對各種災害的預測預警水平和抗災減災防災的能力。二是要普及抗災減災防災知識，讓廣大民眾具備相關的知識和避災能力。三是基礎設施建設、城鄉居民點建設要避開地質災害嚴重區，要按地震烈度設防。（作者：陳國階）