“十四五”時(shí)期，我國(guó)將進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和制度革新的新時(shí)代。國(guó)土空間規(guī)劃作為國(guó)家的重要政策調(diào)控工具，將有力地支撐國(guó)家的轉(zhuǎn)型發(fā)展。本文認(rèn)為，新時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入新階段和生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代。在此背景下，高質(zhì)量發(fā)展成為各項(xiàng)工作的出發(fā)點(diǎn)，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)在優(yōu)化配置供給側(cè)要素、服務(wù)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和實(shí)現(xiàn)全要素管理自然資源等三個(gè)方面落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃關(guān)注的重點(diǎn)應(yīng)包括城鄉(xiāng)空間發(fā)展、城市品質(zhì)提升和生態(tài)文明建設(shè)等。
 

改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生了歷史性巨變，取得了令人矚目的成就。時(shí)至今日，我們又一次站在改革開(kāi)放再出發(fā)的新起點(diǎn)。2010年以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境發(fā)生了根本變化，原有的體制和政策難以解決新問(wèn)題。在此背景下，中央開(kāi)始了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制創(chuàng)新的探索，提出新理念新思想新戰(zhàn)略，出臺(tái)一系列重大方針政策，推出一系列重大舉措，推進(jìn)一系列重大工作，以解決許多長(zhǎng)期想解決而沒(méi)有解決的難題，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)再發(fā)展。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型方面，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和新經(jīng)濟(jì)崛起的背景下，積極探索新路徑和轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，追求高質(zhì)量發(fā)展；體制創(chuàng)新方面，進(jìn)行了影響深遠(yuǎn)的機(jī)構(gòu)改革，建立起新機(jī)制和出臺(tái)新政策，破解發(fā)展的制度瓶頸。新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑均進(jìn)行著深入變革，兩者相互作用和相互促進(jìn)，釋放出前所未有的發(fā)展動(dòng)力，使得即將到來(lái)的“十四五”時(shí)期成為改革和發(fā)展最為關(guān)鍵的階段。
 

2018年，隨著國(guó)家自然資源部的組建，確立了新的國(guó)家空間規(guī)劃體系。國(guó)家空間規(guī)劃作為指導(dǎo)各項(xiàng)開(kāi)發(fā)保護(hù)行為的政策工具，是國(guó)家和地方戰(zhàn)略實(shí)施的重要支撐。因此，把握新時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)以及今后5年國(guó)家發(fā)展的重點(diǎn)，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施尤為重要。本文對(duì)國(guó)家、省以及29個(gè)城市“十四五”時(shí)期關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行梳理，提出新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃面臨的形勢(shì)與任務(wù)，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的重點(diǎn)工作提出建議，以期對(duì)“十四五”期間國(guó)家轉(zhuǎn)型發(fā)展和空間規(guī)劃編制有所啟示。

2008年全球爆發(fā)金融危機(jī)以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)深刻轉(zhuǎn)型和更替發(fā)展的新階段。回顧過(guò)去10年我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展及其空間配置產(chǎn)生重要影響的有經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入新階段和生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代等三個(gè)方面。

2.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)

改革開(kāi)放的前30年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了令世界矚目的高速增長(zhǎng)。然而，2008年全球金融危機(jī)以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，GDP增長(zhǎng)率從2010年的10.64%下降至2018年的6.60%。這種經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的到來(lái)，標(biāo)志著增長(zhǎng)主義的終結(jié)[1]，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入發(fā)展模式轉(zhuǎn)軌和增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的新階段。為此，中央相繼提出“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”與“穩(wěn)中求進(jìn)”等經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，這些經(jīng)濟(jì)政策將在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)指導(dǎo)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展將以增量改革促進(jìn)存量調(diào)整，進(jìn)而帶來(lái)投資結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。國(guó)土空間作為勞動(dòng)力、土地、資本、制度創(chuàng)造、創(chuàng)新等供給側(cè)要素的載體，其配置必須改變過(guò)往粗放配置的模式，不斷優(yōu)化配置，以適應(yīng)供給側(cè)要素的新變化。另一方面，根據(jù)有關(guān)研究，“十四五”期間中國(guó)將邁入高收入國(guó)家的門(mén)檻[2]。這一歷史性突破，將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力由原來(lái)的“出口拉動(dòng)”轉(zhuǎn)向“消費(fèi)、服務(wù)業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新帶動(dòng)”。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，高收入發(fā)展階段，休閑、娛樂(lè)及體驗(yàn)等消費(fèi)將呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。2018年，我國(guó)消費(fèi)支出對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率為76.20%，較2017年增加了近19.00%，這一趨勢(shì)還將進(jìn)一步加劇。因此，消費(fèi)社會(huì)的到來(lái)將生產(chǎn)出更多的新型消費(fèi)空間，國(guó)土空間規(guī)劃必須對(duì)空間載體做出統(tǒng)籌安排，以滿(mǎn)足人民群眾對(duì)美好生活的追求。

2.2 城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入新階段

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化率以每年增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)的速度快速增長(zhǎng)，至2018年全國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%，上海、北京、廣東、江蘇等省市城鎮(zhèn)化水平接近或超過(guò)70.00%。人口在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)，帶來(lái)城鄉(xiāng)發(fā)展格局的重構(gòu)——總體上呈現(xiàn)城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)與鄉(xiāng)村人口減少的特征。

新時(shí)期，在城鎮(zhèn)發(fā)展上，呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)收縮與增長(zhǎng)并存。城鎮(zhèn)化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)城鎮(zhèn)化率接近或大于70%時(shí)，城鎮(zhèn)化發(fā)展將趨于平緩甚至停止[3]。我國(guó)一些學(xué)者據(jù)此判斷，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入后半程，這也與國(guó)際城市發(fā)展規(guī)律一致。然而，根據(jù)筆者等的觀察和相關(guān)研究[4]，雖然從城鎮(zhèn)化率來(lái)看我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入較高水平，但是城鎮(zhèn)化趨勢(shì)并不會(huì)放緩，由于人口流向的變化，城鎮(zhèn)發(fā)展正在進(jìn)入深刻的結(jié)構(gòu)性調(diào)整期。根據(jù)相關(guān)研究和對(duì)部分中西部地區(qū)的調(diào)研[5,6]，未來(lái)一段時(shí)期人口集聚的地區(qū)主要有三大城市群(長(zhǎng)三角城市群、京津冀城市群和珠三角城市群)、省會(huì)城市、縣城城關(guān)鎮(zhèn)等三類(lèi)地區(qū)。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)收縮也已經(jīng)大范圍地出現(xiàn)，有關(guān)研究統(tǒng)計(jì)中國(guó)180個(gè)城市存在人口總量/密度下降的趨勢(shì)[7]。在鄉(xiāng)村發(fā)展中，也同樣出現(xiàn)振興與衰退的矛盾。由于鄉(xiāng)村人口大規(guī)模外流，各地區(qū)均不同程度出現(xiàn)了鄉(xiāng)村衰退問(wèn)題。在此輪農(nóng)村改革中，通過(guò)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織培育等制度創(chuàng)新，從根本上保障農(nóng)民利益不受損，解決農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂(yōu)，或許會(huì)形成新一輪農(nóng)民進(jìn)城的高潮，鄉(xiāng)村衰退也將進(jìn)一步加劇。在此背景下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施更加需要順應(yīng)城鎮(zhèn)化的大勢(shì)，精準(zhǔn)選擇發(fā)展村莊和特色村莊，促進(jìn)農(nóng)村健康有序發(fā)展。因此，在當(dāng)前城鎮(zhèn)化處于調(diào)整期的背景下，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展均已進(jìn)入增長(zhǎng)與收縮并存的時(shí)代，城鄉(xiāng)規(guī)劃如何處理好增長(zhǎng)與收縮的關(guān)系亟需研究[1]。

2.3 生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代

生態(tài)保護(hù)歷來(lái)是中央政府強(qiáng)調(diào)的工作重點(diǎn)，但一些地方政府在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展，造成了生態(tài)空間侵占、環(huán)境污染等諸多問(wèn)題。因此，黨的十五大提出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，希望轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的粗放發(fā)展模式。“十一五”和“十二五”時(shí)期，國(guó)家更是對(duì)生態(tài)保護(hù)進(jìn)行了一系列探索，例如國(guó)家發(fā)改委推出主體功能區(qū)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)部劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、國(guó)土資源部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部提出劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等等。但是，各部門(mén)事權(quán)沖突，政出多門(mén)，致使生態(tài)保護(hù)成效有限。

黨的十八大提出要進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)，標(biāo)志著國(guó)家邁向生態(tài)文明的新時(shí)代。新時(shí)期，生態(tài)文明建設(shè)將呈現(xiàn)兩個(gè)特征——最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)和最廣泛的生態(tài)修復(fù)。在生態(tài)保護(hù)方面，國(guó)家劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，將對(duì)生態(tài)功能保障、環(huán)境質(zhì)量安全和自然資源利用等方面提出更加嚴(yán)格的監(jiān)管要求，一切建設(shè)行為必須對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)做出讓步。因此，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)必須立足生態(tài)本底，不能像以往一樣隨意侵占生態(tài)資源。在生態(tài)修復(fù)方面，對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等活動(dòng)造成的山體、林地、水域等破壞將加大修復(fù)力度，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧。應(yīng)該說(shuō)，對(duì)生態(tài)品質(zhì)的追求也是高質(zhì)量發(fā)展的重要方面。
 

綜上所述，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明建設(shè)是“十四五”時(shí)期我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律，高質(zhì)量發(fā)展也隨之成為新時(shí)期各項(xiàng)工作的行動(dòng)綱領(lǐng)。國(guó)土空間規(guī)劃作為落實(shí)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要政策手段，也要立足新形勢(shì)，創(chuàng)新工作方式方法，更好地服務(wù)國(guó)家需求。

高質(zhì)量發(fā)展是“十四五”時(shí)期我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本要求。國(guó)土空間規(guī)劃作為國(guó)家空間發(fā)展的指南，必須以高質(zhì)量發(fā)展為主線(xiàn)，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間，通過(guò)空間的開(kāi)發(fā)、保護(hù)、置換和更新，提供支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高質(zhì)量空間體系。高質(zhì)量發(fā)展從優(yōu)化配置供給側(cè)要素、服務(wù)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和全要素管理自然資源等方面對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃提出了新要求。

3.1 優(yōu)化配置供給側(cè)要素

“十四五”時(shí)期，在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，勞動(dòng)力、土地、資本、制度創(chuàng)造、創(chuàng)新等供給側(cè)要素將加速在空間上進(jìn)行重組和配置。國(guó)土空間作為各種供給側(cè)要素的載體，其規(guī)劃布局對(duì)于供給側(cè)要素的優(yōu)化配置具有重要意義。2010年以后，自廣東省率先進(jìn)入存量規(guī)劃時(shí)代，全國(guó)各地也紛紛進(jìn)入存量挖潛開(kāi)發(fā)的新發(fā)展階段。因此，國(guó)土空間規(guī)劃要以存量挖潛為主，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用，將存量用地用途轉(zhuǎn)變?yōu)槭找娓叩耐恋厥褂糜猛尽０殡S著消費(fèi)社會(huì)的到來(lái)，國(guó)土空間規(guī)劃要在城鄉(xiāng)地區(qū)為新型消費(fèi)業(yè)預(yù)留足夠空間，滿(mǎn)足消費(fèi)新業(yè)態(tài)的發(fā)展。此外，在考慮區(qū)域發(fā)展差異和不平衡的基礎(chǔ)上，促進(jìn)各種資源在空間上的流動(dòng)和各項(xiàng)設(shè)施的共建共享，實(shí)現(xiàn)供給側(cè)要素的高效使用和合理配置。

3.2 服務(wù)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)勁推動(dòng)力。在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換主要體現(xiàn)在三個(gè)轉(zhuǎn)變，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展由依靠要素和投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)；對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略由對(duì)外出口和引進(jìn)外資為主轉(zhuǎn)向擴(kuò)大進(jìn)口和對(duì)外投資為主；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由高污染、高消耗的粗放型轉(zhuǎn)向綠色環(huán)保的集約型[8]。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換將給對(duì)空間的使用帶來(lái)根本性變化，需要國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌安排：一是空間規(guī)劃要探索舊動(dòng)能產(chǎn)業(yè)空間的升級(jí)改造或更新方式。近年來(lái)，“退二進(jìn)三”和產(chǎn)業(yè)升級(jí)迫切需要探索工業(yè)用地再利用的模式，并且在土地用途管制上需要做出土地用途變化的制度安排，以破解制度瓶頸。二是空間規(guī)劃要研究新動(dòng)能產(chǎn)業(yè)空間利用的需求和特征。新動(dòng)能產(chǎn)業(yè)包括戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等，其生產(chǎn)組織和空間需求不同于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)模式，因此需要研究其空間使用模式和要求，統(tǒng)籌做出安排。三是空間規(guī)劃需要關(guān)注新動(dòng)能產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的地域分工的又一次深刻變化。“互聯(lián)網(wǎng)+智能制造”將成為新動(dòng)能產(chǎn)業(yè)的主體，柔性化、網(wǎng)絡(luò)化和個(gè)性化的制造模式將影響深遠(yuǎn)。因此，空間規(guī)劃需要積極應(yīng)對(duì)在區(qū)域尺度乃至全球尺度產(chǎn)業(yè)布局的新趨勢(shì)和新模式。

3.3 全要素管理自然資源

長(zhǎng)期以來(lái)，自然資源的管理職能分散在各個(gè)部門(mén)，割裂了各類(lèi)自然資源完整性的同時(shí)，也存在大量矛盾沖突的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在各部門(mén)對(duì)單要素自然資源監(jiān)管中空間布局的相互重疊、行政審批上事權(quán)不清等問(wèn)題，造成了多個(gè)規(guī)劃之間的相互沖突。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)構(gòu)建人與山水林田湖草等自然資源要素的生命共同體，這是新時(shí)期生態(tài)文明制度體系建設(shè)的內(nèi)在要求。因此，新國(guó)土空間規(guī)劃體系從單要素的自然資源管理轉(zhuǎn)向山水林田湖草全要素的自然資源管理。在具體管理上國(guó)土空間規(guī)劃要兼顧以下兩個(gè)方面：一方面，要落實(shí)對(duì)自然資源管理的剛性要求。進(jìn)一步強(qiáng)化底線(xiàn)意識(shí)，必須對(duì)影響區(qū)域乃至國(guó)家生態(tài)安全、糧食安全的自然資源要素進(jìn)行剛性管制。創(chuàng)新和完善各類(lèi)重點(diǎn)自然資源要素的管制邊界劃定，綜合利用指標(biāo)、名錄、負(fù)面清單等規(guī)劃工具，建立全要素自然資源統(tǒng)一的底線(xiàn)管控體系。另一方面，自然資源管理也要體現(xiàn)彈性需求。在人與自然和諧共處的生命共同體中，人的發(fā)展同樣重要，這就需要國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)好自然資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)的關(guān)系，對(duì)于不涉及底線(xiàn)問(wèn)題的自然要素進(jìn)行靈活和彈性管理。因此，新建立的國(guó)土用途管制制度需要完善各類(lèi)自然資源占補(bǔ)制度，保障人的活動(dòng)空間以及各類(lèi)自然資源要素空間在一定條件下能夠進(jìn)行科學(xué)合理的相互轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的高效利用，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活和生態(tài)的高質(zhì)量發(fā)展。

高質(zhì)量發(fā)展將是未來(lái)一段時(shí)期國(guó)家和地方政策的基礎(chǔ)。國(guó)土空間規(guī)劃作為政府戰(zhàn)略實(shí)施的重要政策工具，關(guān)注重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)聚焦重構(gòu)城鄉(xiāng)空間、提升城市品質(zhì)和建設(shè)生態(tài)文明等三個(gè)方面。

4.1 重構(gòu)城鄉(xiāng)空間：增長(zhǎng)與收縮并存

未來(lái)一段時(shí)期，城鄉(xiāng)發(fā)展中增長(zhǎng)和收縮并存，因此國(guó)土空間規(guī)劃要積極做出探索和應(yīng)對(duì)，采取差異化、針對(duì)性的發(fā)展策略引導(dǎo)空間重組。對(duì)于增長(zhǎng)潛力大的城鎮(zhèn)增長(zhǎng)地區(qū)，主要涉及城市群(京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角)、省會(huì)城市、縣城城關(guān)鎮(zhèn)等，切忌“一刀切”式的存量化發(fā)展，而應(yīng)在人口規(guī)模科學(xué)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，有序、高效地供應(yīng)發(fā)展空間。探索和完善跨行政區(qū)空間規(guī)劃體系，建立規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，真正解決長(zhǎng)期以來(lái)都市圈(城市群)級(jí)空間規(guī)劃實(shí)施機(jī)制缺失的問(wèn)題。對(duì)于城鎮(zhèn)收縮地區(qū)，對(duì)絕對(duì)收縮(例如工礦資源型城市)、相對(duì)收縮(人口減少城市，如溫州、東莞)及“瘦身”收縮(例如北京、上海等特大城市功能疏解)等不同類(lèi)型的收縮城鎮(zhèn)深化研究，提出應(yīng)對(duì)措施，為解決收縮城市的世界性難題，提供中國(guó)方案。

對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和鄉(xiāng)村衰退的現(xiàn)實(shí)，要從城鎮(zhèn)化趨勢(shì)進(jìn)行科學(xué)判斷，從而推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。全國(guó)許多地區(qū)對(duì)鄉(xiāng)村振興進(jìn)行了有益探索，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。建議借鑒江蘇做法，引導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展。空間規(guī)劃要因地制宜，分類(lèi)施策，可將鄉(xiāng)村劃分為重點(diǎn)村、特色村和一般村等類(lèi)型。重點(diǎn)村應(yīng)當(dāng)注重產(chǎn)業(yè)扶持、公共配套建設(shè)、綜合環(huán)境整治等，促進(jìn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展；特色村要打造特色產(chǎn)業(yè)、挖掘特色文化及塑造特色空間，以形成獨(dú)具特色、動(dòng)力充分的鄉(xiāng)村發(fā)展模式；一般村主要針對(duì)衰退類(lèi)鄉(xiāng)村，應(yīng)重點(diǎn)解決老齡化、空心化、土地荒廢等問(wèn)題，有條件的鄉(xiāng)村可采取鄉(xiāng)村撤并、土地復(fù)墾等措施。應(yīng)當(dāng)指出，增長(zhǎng)與收縮并存是新時(shí)期空間規(guī)劃面臨的復(fù)雜問(wèn)題，需要在實(shí)踐過(guò)程中不斷探索經(jīng)驗(yàn)。

4.2 提升城市品質(zhì)：民生與人文并重

黨的十八大以來(lái)，國(guó)家整體發(fā)展思路從以發(fā)展為導(dǎo)向向增進(jìn)民生福祉轉(zhuǎn)變，城市品質(zhì)提升是最能惠及民生的系統(tǒng)工程，一些地方政府更是將品質(zhì)提升納入城市發(fā)展目標(biāo)。具體來(lái)看，城市品質(zhì)提升需要在民生服務(wù)改善和人文特色彰顯方面著重開(kāi)展工作[9]。

從民生服務(wù)設(shè)施改善來(lái)看，過(guò)去40年城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，只注重拓張和建設(shè)，而忽視公共服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)，致使養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、體育等民生設(shè)施匱乏。近年來(lái)，一些城市相繼開(kāi)始了公共服務(wù)設(shè)施補(bǔ)短板行動(dòng)，希望改善民生服務(wù)。隨著城市發(fā)展進(jìn)入存量化階段，大量存量空間為民生服務(wù)改善提供了可能的空間載體。因此，空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)順勢(shì)而為，積極探索存量空間利用方式，將低效、荒廢的空間進(jìn)行更新利用，補(bǔ)充完善各類(lèi)民生設(shè)施，實(shí)現(xiàn)空間更新利用與民生服務(wù)改善雙贏。

從人文特色彰顯來(lái)看，全球化進(jìn)程的深入使得城市間發(fā)展趨于雷同，特色喪失已成為城市發(fā)展面臨的普遍問(wèn)題[9]。新時(shí)期，增強(qiáng)文化自信也對(duì)城市建設(shè)提出新要求。近年來(lái)，一些城市開(kāi)展了城市特色空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，但大多停留于規(guī)劃層面，缺乏有效落實(shí)。因此，應(yīng)將人文特色落實(shí)納入空間規(guī)劃體系全過(guò)程，尤其是納入指導(dǎo)實(shí)施的法定規(guī)劃，建設(shè)彰顯人文特色的新城市。

4.3 踐行生態(tài)文明：保護(hù)與修復(fù)并舉

國(guó)家邁向生態(tài)文明的新時(shí)代，生態(tài)文明建設(shè)呈現(xiàn)了最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)和最廣泛的生態(tài)修復(fù)兩大特征。作為直接落實(shí)主體的地方政府也積極響應(yīng)，將城市生態(tài)保護(hù)及生態(tài)修復(fù)納入工作重點(diǎn)。

生態(tài)文明建設(shè)初期，各地工作重心始終圍繞“治”，而忽視“防”，即重視污染治理而忽視生態(tài)保護(hù)。國(guó)家歷來(lái)重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，但受限于部門(mén)事權(quán)沖突、多規(guī)銜接不足等原因，突破生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的建設(shè)開(kāi)發(fā)屢禁不止。黨的十九大以后，機(jī)構(gòu)調(diào)整、多規(guī)合一等改革的推進(jìn)，為生態(tài)保護(hù)提供了有效的制度保障。因此，新時(shí)期的國(guó)土空間規(guī)劃需要建立最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管控制度，并以國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)等保護(hù)地類(lèi)型為抓手，建立國(guó)家、省、市等不同層級(jí)的生態(tài)保護(hù)體系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的層級(jí)化、網(wǎng)絡(luò)化、全域化。此外，生態(tài)修復(fù)也將成為“十四五”時(shí)期的重點(diǎn)工作。2015年中央城市工作會(huì)議提出“生態(tài)修復(fù)”以來(lái)，各地紛紛開(kāi)展城市生態(tài)修復(fù)的試點(diǎn)和探索，但受限于全域修復(fù)難、技術(shù)方法單一等困境，生態(tài)修復(fù)效果并不理想。因此，新時(shí)期城鄉(xiāng)建設(shè)需要兼顧城市生態(tài)環(huán)境修復(fù)和城鄉(xiāng)環(huán)境整治改造。生態(tài)環(huán)境修復(fù)主要包含山體修復(fù)、水體治理、棕地治理以及完善綠地系統(tǒng)等工作；城鄉(xiāng)環(huán)境整治主要是對(duì)建成環(huán)境的綜合整治，涉及道路綜合整治、公園綠地品質(zhì)提升、廢棄用地生態(tài)化等工作。通過(guò)生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，實(shí)現(xiàn)“十四五”期末高質(zhì)量人居環(huán)境建設(shè)的目標(biāo)。

“十四五”時(shí)期，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)新態(tài)勢(shì)，其為空間規(guī)劃體系改革提供機(jī)遇的同時(shí)，也帶來(lái)了更多挑戰(zhàn)，空間規(guī)劃的理念、要求與重點(diǎn)等都將發(fā)生轉(zhuǎn)變。黨的十九大提出高質(zhì)量發(fā)展，這將是空間規(guī)劃改革的指針，為空間規(guī)劃工作指明了方向。規(guī)劃工作要順應(yīng)新形勢(shì)，確立新目標(biāo)，不斷調(diào)整工作重點(diǎn)，將高質(zhì)量發(fā)展放在突出位置，建設(shè)高效和諧的生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間，有力支撐國(guó)家的轉(zhuǎn)型發(fā)展。（作者：羅小龍 陸建城）