民航空管五年規(guī)劃是空管重大建設(shè)項目安排、生產(chǎn)要素分布和改革發(fā)展建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。本文首先對空管“十三五”規(guī)劃實施近3年來, 主要目標(biāo)、指標(biāo)完成情況進(jìn)行了歸納, 并梳理出部分發(fā)展目標(biāo)指標(biāo)在行業(yè)和系統(tǒng)層面不契合的3個方面。然后, 結(jié)合當(dāng)前形勢判斷, 提煉了空管體制改革需進(jìn)一步深入、空域瓶頸突出、空管服務(wù)效率短板凸顯、規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系滯后及科技創(chuàng)新驅(qū)動不足等5個突出問題, 隨即展開深入討論。從“十三五”后期的發(fā)展態(tài)勢展望“十四五”發(fā)展趨勢, 提出空管“十四五”規(guī)劃建議。一是推動空管“事轉(zhuǎn)企”改革, 從體制機(jī)制更深層面釋放發(fā)展活力。二是加強(qiáng)空域規(guī)劃建設(shè), 推動建立國家空域系統(tǒng)、加快軍民深度融合以及提高空域精細(xì)化使用效率。三是開展優(yōu)化區(qū)域管制中心布局體系頂層設(shè)計, 超前規(guī)劃增加大型區(qū)域管制中心, 均衡容量負(fù)荷, 提升空管服務(wù)效率。四是健全高質(zhì)量規(guī)劃發(fā)展指標(biāo)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系。五是建立“進(jìn)得來、出得去”的科技創(chuàng)新體制機(jī)制, 強(qiáng)調(diào)核心關(guān)鍵技術(shù)國產(chǎn)化必須保持戰(zhàn)略定力、久久為功。
研究背景
“十三五”時期是我國奪取全面建成小康社會新勝利的決勝階段, 是全面深化改革的攻堅期, 也是為實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)奠定堅實基礎(chǔ)的關(guān)鍵時期;是空管行業(yè)服務(wù)“民航強(qiáng)國”戰(zhàn)略, 推進(jìn)“四強(qiáng)空管”建設(shè), 實現(xiàn)空管高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵期。空管改革發(fā)展建設(shè)工作既面臨難得機(jī)遇也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
本文試圖分析2016年至2018年空管“十三五”規(guī)劃的總體實施情況, 對其中一些重大規(guī)劃建設(shè)問題進(jìn)行研究, 為更好地進(jìn)一步落實“十三五”規(guī)劃和為“十四五”規(guī)劃提供對策及建議。
空管“十三五”規(guī)劃中期實施情況分析
根據(jù)國家戰(zhàn)略和民航強(qiáng)國建設(shè)總體要求, 民航局制定了《中國民航空管行業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》;為落實國家綜合交通運(yùn)輸體系和民航強(qiáng)國戰(zhàn)略部署, 民航局空管局制定了《民航空管系統(tǒng)第十三個五年發(fā)展規(guī)劃》。
(一) 空管“十三五”規(guī)劃總體推進(jìn)情況
空管“十三五”規(guī)劃實施近3年來, 主要安全指標(biāo)、容量指標(biāo)中的航班起降架次保障能力均符合預(yù)期。空管與航空企業(yè)協(xié)同保障航班正常率仍需要在嚴(yán)格把控總量, 科學(xué)把握運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn), 持續(xù)改進(jìn)保障能力, 強(qiáng)化技術(shù)手段支撐的基礎(chǔ)上, 加大工作力度, 才能實現(xiàn)與航空企業(yè)協(xié)同保障航班正常率達(dá)到80%的目標(biāo)。為服務(wù)“民航強(qiáng)國”建設(shè), 加強(qiáng)“四強(qiáng)空管”建設(shè), “十三五”后半期依然是空管系統(tǒng)鞏固發(fā)展基礎(chǔ), 加快設(shè)施設(shè)備布局, 擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模, 加速空管發(fā)展的關(guān)鍵階段, 其單位航班空管運(yùn)行保障成本下降的目標(biāo)較難實現(xiàn)。
通過系統(tǒng)梳理《中國民航空管行業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》和《民航空管系統(tǒng)第十三個五年發(fā)展規(guī)劃》有關(guān)發(fā)展目標(biāo)、指標(biāo), 我們也發(fā)現(xiàn), 在指標(biāo)體系制定方面, 空管系統(tǒng)與行業(yè)要求尚有不契合的內(nèi)容。一是有的指標(biāo)在《中國民航空管行業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出, 但未納入《民航空管系統(tǒng)第十三個五年發(fā)展規(guī)劃》, 主要包括空管原因造成的跑道侵入百萬架次率, 系統(tǒng)性、關(guān)鍵性空管設(shè)施設(shè)備運(yùn)行正常率, 按非重復(fù)距離計算的班機(jī)航線里程年均增長率, 航路航線的直線系數(shù), 使用臨時航線架次等。對此, 民航空管系統(tǒng)“十三五”發(fā)展規(guī)劃中期實施情況評估中對標(biāo)《中國民航空管行業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》發(fā)展指標(biāo)后, 提出增加部分指標(biāo);但是, 空管原因造成的跑道侵入百萬架次率、航路航線的直線系數(shù)2個指標(biāo)并沒有予以補(bǔ)充。二是《中國民航空管行業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中提出的部分定量目標(biāo), 在《民航空管系統(tǒng)第十三個五年發(fā)展規(guī)劃》及其中期評估中使用了定性描述, 包括區(qū)域、進(jìn)近每年增加的扇區(qū)數(shù)量。三是《民航空管系統(tǒng)第十三個五年發(fā)展規(guī)劃》將《中國民航空管行業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中有關(guān)目標(biāo)進(jìn)行了表述轉(zhuǎn)化, 尚難以確定是否按行業(yè)規(guī)劃推進(jìn), 包括每噸公里碳排放減少比例、區(qū)域管制單位最小水平調(diào)配間隔比“十二五”縮小比例。
綜上可見, 傳統(tǒng)的空管體制和運(yùn)作模式具有很大的慣性, 應(yīng)對發(fā)展挑戰(zhàn)處于被動適應(yīng)的狀態(tài)。但空管系統(tǒng)一些新的變化正在產(chǎn)生, 一些新的制度正在探索, 這些積極因素將會真正引導(dǎo)空管發(fā)展進(jìn)入新的階段, “十三五”乃至更長時間內(nèi)能否切實加強(qiáng)“四強(qiáng)空管”建設(shè)、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展, 將取決于上述積極變化能否持續(xù)、不斷擴(kuò)展和深化。
(二) 空管“十三五”規(guī)劃實施3年存在的主要問題
圍繞建設(shè)現(xiàn)代化空管體系, 全面推進(jìn)空管系統(tǒng)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展, 要從樹立戰(zhàn)略思維、推進(jìn)體制改革、加強(qiáng)組織建設(shè)、爭取空域資源、提升服務(wù)效能、加快規(guī)劃落地、打造人才隊伍、優(yōu)化保障措施等多方面綜合施策。本文通過對“十三五”規(guī)劃中期實施情況進(jìn)行分析, 突出問題導(dǎo)向, 結(jié)合當(dāng)前形勢判斷, 提煉出空管體制改革需進(jìn)一步深入、空域瓶頸突出、空管服務(wù)效率短板凸顯、規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系滯后及科技創(chuàng)新驅(qū)動不足等5個主要問題, 展開深入研究。由于作者從事的規(guī)劃專項工作和篇幅所限, 其他方面在此不予深入討論。
空管改革需進(jìn)一步深入。改革是發(fā)展的動力。“十三五”以來, 民航局空管局推動了管制專業(yè)人事制度改革、西北地區(qū)三項人事制度改革、管制人才教學(xué)和招生改革、收費(fèi)體制改革、精細(xì)化管理改革等方案, 取得了一定成績。但未從根本上改變空管長期被動適應(yīng)民航業(yè)發(fā)展的狀態(tài), 空管的資源保障體系、服務(wù)運(yùn)行體系、企業(yè)管理體系、通用航空服務(wù)體系尚未建立。空管系統(tǒng)按事業(yè)單位定位、推行企業(yè)化管理, 但各項制度還不完善, 不同程度存在“兩張皮”“雙軌制”現(xiàn)象制約著我國民航空管系統(tǒng)的發(fā)展, 需要從職能上轉(zhuǎn)變和體制上進(jìn)行變革, 深化改革勢在必行。
空域瓶頸愈發(fā)突出。近年來, 空域資源緊張與行業(yè)持續(xù)大流量、高密度、爆發(fā)式發(fā)展的矛盾日益凸顯。制約民航發(fā)展的體制環(huán)境沒有根本性改善, 空域資源不足依然是制約民航發(fā)展的突出瓶頸。重點表現(xiàn)在空域管理體制改革滯后、空域資源結(jié)構(gòu)不合理及空域使用效率有待進(jìn)一步提高等方面。
空管服務(wù)效率短板凸顯。建設(shè)安全高效的空中交通管理體系是空管行業(yè)的歷史使命。當(dāng)前, 空管服務(wù)效率短板突出表現(xiàn)在航班正常率與規(guī)劃目標(biāo)尚有差距、航路航線非直線系數(shù)高以及各大機(jī)場和諸多區(qū)域航路處于高負(fù)荷運(yùn)行狀態(tài)等。
規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系滯后。中國民航空管現(xiàn)代化戰(zhàn)略將堅持標(biāo)準(zhǔn)化作為發(fā)展的原則。目前, 規(guī)劃編制與上層戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃的契合度不夠;有的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)模不明確、步調(diào)不統(tǒng)一, 有的標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)性不足, 不協(xié)調(diào)、不兼容;有的指標(biāo)定量研究不足, 量化指標(biāo)的制定和后續(xù)評價脫節(jié), 有的指標(biāo)提出后卻沒有制定數(shù)據(jù)的獲取方法和計量標(biāo)準(zhǔn)。
科技創(chuàng)新驅(qū)動不足。民航局提出要以科教創(chuàng)新引領(lǐng)新時代民航高質(zhì)量發(fā)展, 提出科技“三出四型五基地”的發(fā)展目標(biāo)。對此, 科技創(chuàng)新在支撐空管綜合保障能力上表現(xiàn)不足, 一是空管科技創(chuàng)新的體制機(jī)制不夠靈活開放;二是缺乏長期穩(wěn)定的科技戰(zhàn)略定力。
空管“十四五”規(guī)劃建議
民航空管五年規(guī)劃作為民航規(guī)劃的專項規(guī)劃, 是空管重大建設(shè)項目安排、生產(chǎn)要素分布和改革發(fā)展建設(shè)的綱領(lǐng)性文件, 要用科學(xué)方法系統(tǒng)研究, 要用知行統(tǒng)一的態(tài)度推進(jìn)實施, 要用滾動迭代的措施將規(guī)劃前期、中期、后期銜接好、不斷改進(jìn)提升, 促進(jìn)空管事業(yè)健康高質(zhì)量發(fā)展。
從2020年到2035年, 是基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的階段, 也是建設(shè)民航強(qiáng)國的關(guān)鍵時期。“十三五”后期, 我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境正發(fā)生變化, 大國間的博弈趨于長期化, 全球社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不確定性明顯增強(qiáng);內(nèi)部環(huán)境上, 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革將不斷推進(jìn), 經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展階段。民航空管工作將持續(xù)面臨航空運(yùn)輸需求的快速增長與空管保障能力相對不足的矛盾, 空管運(yùn)行效率處在提質(zhì)增效期的關(guān)鍵時期, 改革處在深水攻堅期, “四強(qiáng)空管”建設(shè)處在加速期。“十四五”期間, 我國經(jīng)濟(jì)增長方式將發(fā)生實質(zhì)性轉(zhuǎn)變, 更注重發(fā)展質(zhì)量, 人民生活水平大幅提升, 激發(fā)出更高層次的民航需求。“十四五”時期是民航強(qiáng)國建設(shè)從航空運(yùn)輸大國向航空運(yùn)輸強(qiáng)國的跨越啟承關(guān)鍵階段, 民航的高質(zhì)量發(fā)展將跨上新臺階, 民航強(qiáng)國建設(shè)將取得新突破。要求我國空管必須破除內(nèi)生性障礙, 從根本上變革空管體系, 在“十四五”實現(xiàn)跨越式發(fā)展。
(一) 深化空管體制改革, 釋放發(fā)展活力
深化空管系統(tǒng)體制機(jī)制改革是空管行業(yè)改革的核心和關(guān)鍵, 也是深化民航改革難啃的“硬骨頭”之一。“十四五”期間, 空管在延續(xù)“十三五”改革試點、推廣的基礎(chǔ)上, 需要持續(xù)進(jìn)行大幅度改革, 釋放發(fā)展活力。
建議從根本上深入推動空管系統(tǒng)事業(yè)轉(zhuǎn)企業(yè)改革。按照事業(yè)單位分類改革相關(guān)政策, 做好空管系統(tǒng)的頂層設(shè)計, 在明確空管系統(tǒng)的屬性定位和發(fā)展方向的前提下, 持續(xù)深化空管系統(tǒng)體制機(jī)制改革, 推進(jìn)空管系統(tǒng)事轉(zhuǎn)企, 建立真正符合民航發(fā)展需要、管理規(guī)范、具有活力的企業(yè)管理體制。在人事制度、績效考核制度、財經(jīng)制度等影響和制約空管系統(tǒng)發(fā)展的深層次矛盾和結(jié)構(gòu)性問題上, 釋放系統(tǒng)活力, 培育內(nèi)生動力, 增強(qiáng)發(fā)展能力。
(二) 加強(qiáng)空域規(guī)劃建設(shè), 補(bǔ)齊空域短板
民航作為國家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè), 正處在由民航大國向民航強(qiáng)國的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型過程中, 民航空域規(guī)劃建設(shè)面臨新的時代機(jī)遇。一是推動建立國家空域系統(tǒng)。根據(jù)國務(wù)院中央軍委確定的空管改革“三步走”戰(zhàn)略, 空管規(guī)劃應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)國家空域統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃研究。建議將空域體制改革納入國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革工作中, 逐步推動搭建軍隊、民用航空、通用航空、無人機(jī)等各類空域用戶都能健康發(fā)展的國家空域系統(tǒng)。二是加快軍民深度融合, 改善空域資源結(jié)構(gòu)配置。根據(jù)《全國民用運(yùn)輸機(jī)場布局規(guī)劃》, 在有關(guān)機(jī)場深入推進(jìn)軍民航聯(lián)合運(yùn)行機(jī)制落地, 爭取在空域使用管理機(jī)制、軍民航統(tǒng)一運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化繁忙終端區(qū)進(jìn)離場航線結(jié)構(gòu)三方面有所突破。三是提高空域使用效率。推廣空域資源靈活、動態(tài)、精細(xì)和高效使用。以推動低空空域改革為牛鼻子, 使通用航空“上天、落地、盈利”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)盡快順暢起來。
(三) 優(yōu)化管制中心布局, 提高服務(wù)效率
“十三五”后期至“十四五”時期, 補(bǔ)齊空管服務(wù)效率短板, 必須從局部優(yōu)化走向系統(tǒng)引領(lǐng), 必須實現(xiàn)從簡單管制需求向加強(qiáng)頂層設(shè)計轉(zhuǎn)變。這既是全球空管一體化運(yùn)行的發(fā)展方向, 又是空域資源空間分布特征 (跨省市區(qū)) 所決定。優(yōu)化區(qū)域管制中心布局體系是空管行業(yè)頂層設(shè)計的重要組成部分, 通過優(yōu)化該體系, 處理好高空區(qū)域繁忙航路點、航路段、扇區(qū)的空中交通流量, 可以為中低空和終端區(qū)加速匯入主干航路航線提高效率, 進(jìn)而提升出港航班運(yùn)行效率;反之進(jìn)港航班亦然。
建議在現(xiàn)有北京、上海、廣州等8個大型區(qū)域管制中心基礎(chǔ)上, 超前規(guī)劃增加大型區(qū)域管制中心, 均衡容量負(fù)荷, 提升空管服務(wù)效率, 形成全國大型區(qū)域管制中心“8+N”布局體系。區(qū)域管制中心之“N”應(yīng)充分對標(biāo)民航強(qiáng)國戰(zhàn)略, 按照國家打造世界級機(jī)場群、國際航空樞紐的部署, 優(yōu)化和完善相應(yīng)空管單位的管制區(qū)功能, 完善其空域類型, 調(diào)整其管制機(jī)構(gòu)設(shè)置, 配置相應(yīng)管制資源, 劃設(shè)相應(yīng)扇區(qū)及席位, 全面強(qiáng)化高空管制能力, 銜接中低空及終端管制服務(wù)能力。
(四) 健全規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn), 護(hù)航高質(zhì)量發(fā)展
完善高質(zhì)量規(guī)劃發(fā)展指標(biāo)。一是將目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合, 用系統(tǒng)方法合理增減優(yōu)化發(fā)展指標(biāo)。二是明確規(guī)劃指標(biāo)的預(yù)期性、約束性等屬性, 并將這些指標(biāo)應(yīng)用到規(guī)劃執(zhí)行和評估上去。三是加強(qiáng)規(guī)劃指標(biāo)定量研究, 配套確定基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取方法和計量標(biāo)準(zhǔn), 用于項目實施管控和后期評價。
健全高質(zhì)量建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系。空管系統(tǒng)應(yīng)在總結(jié)現(xiàn)有經(jīng)驗基礎(chǔ)上, 與關(guān)聯(lián)行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)積極互動, 與有關(guān)行業(yè)標(biāo)桿企業(yè)交流互鑒, 搭建高質(zhì)量建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系。一要分層次, 包括總體、基礎(chǔ)、通用、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。二要分專業(yè)門類, 包括空域、管制、通導(dǎo)、氣象、情報、培訓(xùn)、信息化、動力能源、安防、土建及附屬設(shè)施等。三要分工程序列, 包括計劃、投資、建設(shè)管理、采購招標(biāo)、合同、財經(jīng)、統(tǒng)計等。
(五) 強(qiáng)化科技支撐, 實施創(chuàng)新驅(qū)動
建立“進(jìn)得來、出得去”的科技創(chuàng)新體制機(jī)制。在未來, 我國有能力在大數(shù)據(jù)、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)/物聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術(shù)方面領(lǐng)先世界, 這些技術(shù)將對空管科技創(chuàng)新產(chǎn)生重要影響, 必將極大促進(jìn)空管高質(zhì)量發(fā)展及“四強(qiáng)空管”建設(shè)。一要打破行業(yè)壁壘, 讓其他行業(yè)的優(yōu)勢人才和技術(shù)進(jìn)入空管。通過充分引進(jìn)、共享, 以集成創(chuàng)新為切入口, 加快形成中國特色的空管科技創(chuàng)新之路。二要形成出得去的機(jī)制, 將空管推向更廣闊的創(chuàng)新領(lǐng)域, 嵌入相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價值鏈, 促進(jìn)多方協(xié)作共贏;要著眼全球航行服務(wù)體系變革, 以科技創(chuàng)新為抓手積極發(fā)揮空管在民航對外開放格局中的重要作用, 營建具有國際競爭力的空管創(chuàng)新生態(tài)圈。
制定領(lǐng)先且能夠強(qiáng)有力執(zhí)行的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略。我國作為世界航空大國, 要制定以創(chuàng)新驅(qū)動、科技支撐為動力的下一代空管系統(tǒng)研究戰(zhàn)略, 保證其不斷逐年迭代滾動實施, 免受不良干預(yù)。一要凝聚共同愿景, 即成為全球一流的空中航行服務(wù)提供者。二要制定創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略, 明確實施路徑, 在為各類航空活動提供安全、高效、經(jīng)濟(jì)、綠色空中航行服務(wù)中, 激發(fā)創(chuàng)新驅(qū)動、科技支撐動力。三要跟蹤國際最新科技動態(tài), 積極參與相關(guān)事務(wù), 把握發(fā)展方向。四要堅持核心關(guān)鍵技術(shù)必須走國產(chǎn)化、自主研發(fā)的道路, 給予其長年累月的制度、政策、資金保障, 提供相應(yīng)的戰(zhàn)略規(guī)劃支撐。
結(jié)束語：
解決我國空管系統(tǒng)發(fā)展的突出問題, 研究空管體制改革的發(fā)展方向, 探索具有中國特色的空管道路, 需要上升為國家重點戰(zhàn)略任務(wù)。打破現(xiàn)有利益格局, 為長遠(yuǎn)發(fā)展創(chuàng)造條件。這是民航空管行業(yè)需要重點推動和呼吁的關(guān)鍵工作。
空域資源作為國家重要的戰(zhàn)略資源, 應(yīng)服從國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革, 持續(xù)提升空域供給質(zhì)量。統(tǒng)一開展全國空域規(guī)劃, 優(yōu)化航路航線, 優(yōu)化和完善相應(yīng)管制區(qū)功能, 加強(qiáng)區(qū)域管制中心頂層設(shè)計, 全面提升高空、中低空及終端管制服務(wù)效能, 是現(xiàn)代化空管體系的必經(jīng)之路。
空管的國際話語權(quán)競爭也是標(biāo)準(zhǔn)體系的競爭, 我們應(yīng)在實施全球空中航行計劃進(jìn)程中, 加強(qiáng)運(yùn)行概念和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)引進(jìn)與輸出, 逐步實現(xiàn)與全球空中航行系統(tǒng)的無縫銜接。同步組織開展與技術(shù)推廣相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)體系研究, 促使標(biāo)準(zhǔn)體系與新技術(shù)應(yīng)用同步實施。
“十四五”時期是民航強(qiáng)國建設(shè)從航空運(yùn)輸大國向航空運(yùn)輸強(qiáng)國的跨越啟承關(guān)鍵階段, 民航的高質(zhì)量發(fā)展將跨上新臺階, 民航強(qiáng)國建設(shè)將取得新突破。應(yīng)發(fā)掘“十三五”規(guī)劃中期評估成果, 在“十四五”前期充分調(diào)研, 及早確立高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)和高質(zhì)量建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系, 在具有中國特色的現(xiàn)代化空管建設(shè)道路上扎實前進(jìn)。
