中國(guó)的下一個(gè)五年規(guī)劃將對(duì)能源轉(zhuǎn)型和全球氣候產(chǎn)生復(fù)雜影響
五年規(guī)劃是中國(guó)的最高級(jí)別的政策藍(lán)圖，也被視為在影響全球可持續(xù)性方面“世界最重要的文件之一”。這一制度始于1953年，如今正在制訂是第14個(gè)五年規(guī)劃（2021-2025）。與之前一樣，“十四五”規(guī)劃將在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等一整套發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，指明中國(guó)的發(fā)展路徑。
“十四五”規(guī)劃對(duì)中國(guó)的能源轉(zhuǎn)型和全球應(yīng)對(duì)氣候變化的努力至關(guān)重要。在這里，我們總結(jié)了政策圈和中國(guó)媒體正在討論的一些與氣候和能源相關(guān)的主要觀點(diǎn)。
起草“十四五”規(guī)劃
“十四五”規(guī)劃的制訂由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（簡(jiǎn)稱國(guó)家發(fā)改委，NDRC）主導(dǎo)，廣泛吸收各方意見，并與其他部門協(xié)調(diào)起草一系列文件。最終方案將于2021年初由中國(guó)最高立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，之后將根據(jù)其原則和目標(biāo)制定部門和地區(qū)計(jì)劃。例如，國(guó)家能源局（NEA）將制定一個(gè)能源的“十四五”計(jì)劃。
在最終批準(zhǔn)之前，“十四五”規(guī)劃的起草過程可能長(zhǎng)達(dá)兩年。作為今年“預(yù)分析”階段的一部分，各部委開始委托內(nèi)部和研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究。其結(jié)果將被納入明年的計(jì)劃起草階段。
但是，“十四五”規(guī)劃的起草過程發(fā)生了一些變化。作為去年部委調(diào)整的一部分，中國(guó)的氣候事務(wù)主管部門從國(guó)家發(fā)改委調(diào)到了生態(tài)環(huán)境部（MEE）。對(duì)于氣候觀察人士來(lái)說，這一點(diǎn)意義重大。這意味著，相比于“十三五”計(jì)劃起草階段，中國(guó)的氣候官員將在晚些時(shí)候才能看到“十四五”規(guī)劃版本，因而可能限制其對(duì)規(guī)劃框架和方向的影響。
碳排放上限
為了籌備“十四五”規(guī)劃，生態(tài)環(huán)境部最近委托了多個(gè)研究項(xiàng)目 ，其中一個(gè)就是對(duì)碳排放上限進(jìn)行調(diào)研。該研究將著眼于其他國(guó)家如何設(shè)定限制碳排放總量的目標(biāo)，以及如何將這些目標(biāo)在不同部門和地區(qū)間分配。研究還將提出將采取何種方式給中國(guó)碳排放設(shè)置上限。
對(duì)碳排放上限的研究是“十四五”規(guī)劃的新領(lǐng)域。“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)是將中國(guó)能源消費(fèi)總量控制在50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤當(dāng)量以內(nèi)，并且進(jìn)一步降低經(jīng)濟(jì)能源強(qiáng)度和碳強(qiáng)度。然而，能源消費(fèi)上限的制定中忽略了不同能源的碳強(qiáng)度，而這些能源來(lái)源會(huì)影響到碳排放，也可以在選擇不同的能源時(shí)更重視減排。
在國(guó)際上，中國(guó)承諾最遲在2030年達(dá)到碳排放峰值，但不愿承諾碳排放的絕對(duì)上限。中國(guó)的碳排放仍在增加，不過許多專家認(rèn)為，由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、能源轉(zhuǎn)型推進(jìn)以及城市居民收入增長(zhǎng)，中國(guó)的碳排放已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)只有輕微波動(dòng)的平穩(wěn)階段。
全國(guó)人大常委會(huì)委員、政府氣候與可持續(xù)發(fā)展主要顧問王毅在今年的全國(guó)人大會(huì)議上建議，在“十四五”規(guī)劃中用碳排放上限取代能源消費(fèi)上限。
“這樣做，我們不僅可以有效限制煤炭消費(fèi)，且不限制零碳能源的發(fā)展”，他說道：“最初階段，這個(gè)目標(biāo)并不一定立刻達(dá)到很高水平的量化控制，但它意味著逐步向碳排放的絕對(duì)量減排過渡。”
煤炭的角色
氣候觀察人士還將密切關(guān)注新規(guī)劃在未來(lái)五年為煤炭消費(fèi)和煤電發(fā)展提供多大的空間。
“十四五”規(guī)劃將描繪出能源消費(fèi)目標(biāo)和非化石燃料在能源結(jié)構(gòu)中所占份額的全景。國(guó)家能源局的電力行業(yè)計(jì)劃將于2021年底敲定，該計(jì)劃將制定燃煤發(fā)電裝機(jī)容量的具體目標(biāo)。
根據(jù)國(guó)家能源局的“十三五”計(jì)劃，到2020年中國(guó)的燃煤發(fā)電能力已被限制在11億千瓦以內(nèi)。但由于產(chǎn)能擴(kuò)張速度快于需求增長(zhǎng)，裝機(jī)容量利用率不足50%。過去幾年，中國(guó)的電力需求已開始回升 。對(duì)此，電力規(guī)劃設(shè)計(jì)總院最近呼吁在未來(lái)三年內(nèi)短期擴(kuò)大產(chǎn)能 。同樣，今年3月中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)建議，到2030年應(yīng)將燃煤發(fā)電能力擴(kuò)大到13億千瓦。
很多專家不同意這種觀點(diǎn)。國(guó)家能源局前局長(zhǎng)張國(guó)寶表示，目前的過剩產(chǎn)能及可再生能源和核能的發(fā)展就可以滿足不斷增長(zhǎng)的需求。與此同時(shí)，“綠色和平”的煤炭分析師柳力強(qiáng)調(diào)了新一輪燃煤發(fā)電擴(kuò)張帶來(lái)的氣候風(fēng)險(xiǎn) 。
現(xiàn)行“十三五”規(guī)劃中設(shè)置的目標(biāo)是，到2020年底煤炭在一次能源結(jié)構(gòu)中的占比降至58%。中國(guó)工程院副院長(zhǎng)謝克昌建議規(guī)劃制訂者將2025年的目標(biāo)設(shè)為55%。去年，煤炭在一次能源結(jié)構(gòu)中的占比首次跌破60%。
華北電力大學(xué)能源互聯(lián)網(wǎng)研究中心主任曾鳴認(rèn)為，燃煤發(fā)電在下一個(gè)五年規(guī)劃中的空間有限。相反，他預(yù)計(jì)許多燃煤電廠將會(huì)退役。
低碳轉(zhuǎn)型
國(guó)家發(fā)改委還將設(shè)定非化石燃料在能源結(jié)構(gòu)中的比例目標(biāo)。然后，國(guó)家能源局將其分解為每個(gè)細(xì)分行業(yè)的具體裝機(jī)容量目標(biāo)。謝克昌指出，隨著中國(guó)擴(kuò)大非化石能源產(chǎn)能，到2030年實(shí)現(xiàn)其占能源結(jié)構(gòu)20%的目標(biāo)，非化石能源發(fā)電將成為“十四五”規(guī)劃需求增長(zhǎng)的重中之重。
大部分非化石能源將來(lái)自水電和核能，二者在過去一年出現(xiàn)了復(fù)蘇的勢(shì)頭 。風(fēng)能和太陽(yáng)能也在“十三五”期間蓬勃發(fā)展。尤其太陽(yáng)能遠(yuǎn)超“至少1.1億千瓦”的裝機(jī)目標(biāo)，2018年達(dá)到了約1.8億千瓦。
然而，自政府去年開始削減補(bǔ)貼 ，并優(yōu)先考慮那些在沒有財(cái)政支持的情況下也能實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)平價(jià)的項(xiàng)目以來(lái)，風(fēng)能和太陽(yáng)能的擴(kuò)張已經(jīng)放緩。“十四五”規(guī)劃可能會(huì)為風(fēng)能和太陽(yáng)能發(fā)電能力設(shè)定一個(gè)更加切實(shí)的目標(biāo)。它還必須解決“十二五”期間導(dǎo)致棄風(fēng)棄光率高企的并網(wǎng)問題。
為未來(lái)五年制定規(guī)劃是一個(gè)漫長(zhǎng)而復(fù)雜的過程。很少有新想法能在一輪又一輪的探討和修訂中幸存下來(lái)。即使碳排放上限被納入“十四五”規(guī)劃，為了迎合強(qiáng)大的既得利益也有可能會(huì)做出妥協(xié)。明年關(guān)于“十四五”規(guī)劃的討論將繼續(xù)升溫，因?yàn)楦嗟睦尕P(guān)方將發(fā)表他們的建議，最終形成一份對(duì)全球氣候努力至關(guān)重要的政策文件。
