改革開放以來，開發(fā)區(qū)建設(shè)已經(jīng)歷40多年，也面臨在新發(fā)展階段逐步邁向高質(zhì)量發(fā)展的新任務(wù)新使命新要求。基于此，以甘肅省省級開發(fā)區(qū)考核評價工作為基礎(chǔ)，分析了甘肅省47個省級開發(fā)區(qū)經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、體制機制等發(fā)展現(xiàn)狀。

一、甘肅省級開發(fā)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 整體發(fā)展趨勢持續(xù)向好

截至2022年底，甘肅共有省級開發(fā)區(qū)47個，覆蓋了甘肅省14個市（州），建成面積5.09萬公頃，占規(guī)劃總面積的42.7%；入駐企業(yè)8049家，其中規(guī)上企業(yè)924家，占甘肅規(guī)模以上企業(yè)的38.6%；47個省級開發(fā)區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值達1133.87億元，占甘肅省地區(qū)生產(chǎn)總值的10.12%，除去2022年7個新認定的省級開發(fā)區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值為1000.17億元，同比增長16.76%，相較于 2021 年 15.50%的增長率，提升1.26%（見圖 1），以超過甘肅GPD平均增速十個百分點的速度增長，帶動區(qū)域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展“驅(qū)動引擎”作用不斷凸顯。

圖1 2020—2022年甘肅省級開發(fā)區(qū)GDP總量

1.2 發(fā)展不平衡問題比較突出

2022 年甘肅47個省級開發(fā)區(qū)中，生產(chǎn)總值突破百億元的開發(fā)區(qū)有3個，生產(chǎn)總值在90~100億元的開發(fā)區(qū)有2個，10~50億元之間的有25個，尚有17個開發(fā)區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值不到10億元；GDP總量最高的嘉峪關(guān)工業(yè)園區(qū)為116.39億元，是GDP總量最低的97.8 倍，經(jīng)濟總量、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、園區(qū)企業(yè)數(shù)量和層級都存在巨大差異。同時，開發(fā)區(qū)的建設(shè)水平和經(jīng)濟總量的差異也影響著其對縣域經(jīng)濟的貢獻率，GDP總量排在前5的園區(qū)其對縣域經(jīng)濟的貢獻率均超過了30%，而排名后5位不到10%。

1.3 “集聚效應(yīng)”弱于國家級開發(fā)區(qū)

國家級和省級開發(fā)區(qū)不僅是審批機構(gòu)和體制層級上的差異，在建設(shè)和運行中，規(guī)模設(shè)施、要素投入、政策支持和管理機制均存在較大的區(qū)別。甘肅省內(nèi)國家級開發(fā)區(qū)的規(guī)模也普遍大于省級開發(fā)區(qū)，且發(fā)育更為成熟，域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施也相對完善。各種要素優(yōu)勢使得國家級開發(fā)區(qū)更易于形成“集聚效應(yīng)”，而省級開發(fā)區(qū)與國家級開發(fā)區(qū)相比，要素“集聚效應(yīng)”存在明顯的差距，對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展起到的帶動作用也相對有限。2022 年甘肅6個國家級開發(fā)區(qū)共實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1422.5 億元，平均值為237.08億元，比47個省級開發(fā)區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值1133.87億多288.63億元，平均值是省級開發(fā)區(qū)24.23億元的9.78倍。

1.4 傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)依然占據(jù)主導(dǎo)

甘肅省級開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要依托當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)要素，整體上還是以傳統(tǒng)工業(yè)制成品的初級加工為主，主要包括以農(nóng)、副、畜牧為主的制造業(yè)和依靠本地能源礦產(chǎn)資源發(fā)展化工為主的不可再生資源的制造加工業(yè)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的布局相對較少[3]。產(chǎn)業(yè)類型中布局最多的為農(nóng)副產(chǎn)品加工，為33個，占總數(shù)的70%。其次是化工和有色金屬加工、建材，其中：以煤、石油化工和有色金屬加工為主的開發(fā)區(qū)有17個，以建材生產(chǎn)加工為主的有17個，占總數(shù)36%。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)方面，布局較多的為新能源、新材料和生物醫(yī)藥，其中：新能源為主要產(chǎn)業(yè)省級開發(fā)區(qū)有14個，占比30%，新材料13個，占比28%，生物醫(yī)藥12個占比26%（見表1）。

表1 省級開發(fā)區(qū)布局最多的產(chǎn)業(yè)（新興產(chǎn)業(yè)）類型的數(shù)量和占比

 1.5 管理體制機制差異較大

甘肅省級開發(fā)區(qū)管理體制主要是行政主導(dǎo)型，即通過政府的派出機構(gòu)—— —管委會的形式來進行運作，性質(zhì)多數(shù)為事業(yè)單位或參公型事業(yè)單位。從整體看，甘肅沒有統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)管理條例或關(guān)于體制機制的指導(dǎo)意見，所以各市縣省級開發(fā)區(qū)體制機制方面存在較大差異，主要表現(xiàn)在兩個方面。

1）開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)性質(zhì)及級別差異。行政單位、參公單位和事業(yè)單位性質(zhì)并存，事業(yè)性質(zhì)管委會占比最大，超過50%。開發(fā)區(qū)管委會機構(gòu)級別的差異較大，從正科級到正縣級不等，其中：正縣級18個、副縣級17 個、正科級11個，1個未明確定級。

2）管理機構(gòu)設(shè)置和人員數(shù)量差異。機構(gòu)設(shè)置上，有的開發(fā)區(qū)機構(gòu)多類型全，包括黨政辦公室、產(chǎn)業(yè)發(fā)展局、投資服務(wù)局、規(guī)劃建設(shè)局等內(nèi)部機構(gòu)，而有的開發(fā)區(qū)基本沒有內(nèi)設(shè)機構(gòu)和縣鄉(xiāng)政府合署辦公；在編人數(shù)上，截至2022年底，開發(fā)區(qū)人數(shù)最多的達100余人，最少不足10人。

二、制約因素

2.1 主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不夠明晰

主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出，產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向不明確的問題較為普遍，47 個省級開發(fā)區(qū)明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的尚不足60%，大部分只解決了產(chǎn)業(yè)集中或集聚的問題，“小而全”“集而不群”問題依然明顯，部分園區(qū)在“一區(qū)多園”模式下每個園區(qū)發(fā)展一類產(chǎn)業(yè)，且關(guān)聯(lián)性不強，產(chǎn)業(yè)類型甚至多達6~7種，沒有形成明確的產(chǎn)業(yè)分工，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈延伸受阻。在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇上，還是以傳統(tǒng)工業(yè)制成品的初級加工為主，多數(shù)入園企業(yè)現(xiàn)代化水平低，技術(shù)含量不高，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的相對較少，隨著支柱資源枯竭或傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型遲緩，開發(fā)區(qū)發(fā)展也將遇到瓶頸。

2.2 創(chuàng)新實力普遍不足

相比國家級開發(fā)區(qū)，省級開發(fā)區(qū)的發(fā)展更容易受到地方經(jīng)濟競爭和影響，從而擠出企業(yè)的創(chuàng)新投入。多數(shù)入園企業(yè)只注重簡單的資源粗加工以在短期獲取利潤，很少關(guān)注難度大、投入多、周期長的科技新產(chǎn)品開發(fā)，不愿意在科技創(chuàng)新上進行投入，自主知識產(chǎn)權(quán)少，研發(fā)成果微乎其微，25個開發(fā)區(qū)研發(fā)經(jīng)費與主營業(yè)務(wù)收入占比不到2%。開發(fā)區(qū)服務(wù)小微企業(yè)的技術(shù)研發(fā)孵化器、實驗室或服務(wù)平臺仍不完善，創(chuàng)新主體培育不足。相較于發(fā)達地區(qū)，甘肅省整體經(jīng)濟基礎(chǔ)和區(qū)位優(yōu)勢較差，很多園區(qū)沒有高端支柱產(chǎn)業(yè)的支撐，傳統(tǒng)行業(yè)難以引進和留住高層次人才，技術(shù)人才匱乏也是導(dǎo)致技術(shù)研發(fā)能力弱重要原因。

2.3 營商環(huán)境和招商引資仍需強化

3年疫情之后，各地全力發(fā)展經(jīng)濟，拼土地、拼政策、拼服務(wù)，各省招商引資內(nèi)卷嚴重，甘肅省作為經(jīng)濟欠發(fā)達省份，惠企政策、營商環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等均與發(fā)達省份有較大差距，園區(qū)管理和服務(wù)方式都缺乏智慧化改變，“工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”建設(shè)滯后，與多數(shù)高精尖項目不匹配，同相鄰陜西、四川等省份開發(fā)區(qū)競爭優(yōu)勢不足。而且，同國家級開發(fā)區(qū)相比，省級開發(fā)區(qū)的財稅政策優(yōu)惠力度有限，整體競爭實力欠缺，吸引力不夠。同時，省級開發(fā)區(qū)普遍缺乏專業(yè)度高、綜合性強的招商隊伍，招商人員多來自體制內(nèi)，缺乏經(jīng)營管理經(jīng)驗，在承接“一把手”招商引進意向企業(yè)的后續(xù)跟進和中小微企業(yè)招引上缺乏與市場化對接的能力。

2.4 體制機制亟待優(yōu)化

2021 年 5 月，甘肅省政府印發(fā)《關(guān)于推進園區(qū)加快發(fā)展的若干措施》印發(fā)之后，省級以上園區(qū)陸續(xù)成立了開發(fā)運營公司，但“管委會+開發(fā)運營公司”模式仍處于起步階段，政府與市場權(quán)責(zé)尚未厘清，分工尚不明確，管委會依然在開發(fā)建設(shè)、資本運營、招商引資等方面占據(jù)主導(dǎo)，平臺公司實際上未發(fā)揮市場化運營的主體作用。省級開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)性質(zhì)和行政級別十分不平衡，多數(shù)事業(yè)性質(zhì)的管委會沒有相應(yīng)的行政審批權(quán)限，特別是沒有項目審批權(quán)限，導(dǎo)致“一窗辦”“一站式”服務(wù)難以實現(xiàn)。同時，甘肅有11個省級開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)仍為科級建制，主體地位不高，“小馬拉大車”的問題日益嚴峻，與開發(fā)區(qū)現(xiàn)有規(guī)模、承載、職能不相適應(yīng)。(作者：張吉平， 劉勇)