在國家生態文明戰略及高質量發展要求背景下，土地資源緊約束已經成為當前我國城市化、工業化高質量發展的共同特征，傳統以資源換發展的路徑難以為繼，亟須更新資源發展觀，切實轉變土地利用方式，促進土地資源的節約集約和高質量利用。開發區是地方經濟結構調整和產業轉型升級的重要平臺和載體，對于構建新發展格局、實現高質量發展具有重要的支撐作用。以廣西-東盟開發區為例，面向新資源發展觀，通過梳理開發區現狀及問題，立足產業、空間、品質、效率，從產業發展優化、規劃布局完善、空間環境品質及土地集約節約的角度，提出廣西-東盟經濟技術開發區規劃發展策略，探討新資源觀引領性下開發區突破階段性土地資源要素瓶頸的現實路徑選擇，為新階段開發區高質量發展提供參考。

一、新資源觀內涵

資源觀問題是一個基本理論問題。一切與資源的探索與評價、規劃與配置、保護與管理、開發與利用等相關的工作,都受資源觀顯著或潛在的影響。新資源發展觀即是面對當前土地、生態、環境等資源緊約束條件，需要更新資源發展理念，進一步轉變經濟發展模式，走集約化、高質量發展新路徑。通過盤活存量，優化資源配置增量，完善開發區產業鏈創新鏈，提高開發區科技創新能力，推動開發區轉型升級，構建產業高質量發展集群，有效應對外部不確定性因素，擺脫對土地資源的過度依賴。在國家機構改革及國土空間“多規合一”背景下，生態文明建設是國家高品質轉型發展的戰略要求。

二、規劃背景與構思

（一）規劃背景

在國土空間規劃政策要求下，耕地保護紅線居于首要和優先位置。在優先規避耕地保護紅線和生態保護紅線的情況下劃定城鎮開發邊界，城鎮發展面臨土地資源要素緊縮的現實情況。根據東盟開發區第三次國土調查數據及基本農田階段性劃定成果，東盟開發區現狀建成區周邊分布大量的永久基本農田，開發區未來發展面臨增量空間不足的問題，需要在充分避讓永久基本農田保護底線的前提下，謀劃東盟開發區產業發展空間，劃定開發區城鎮開發邊界，為開發區工業高質量發展奠定基礎。通過強化科技創新、聚焦高端項目落地、優化存量利用破解土地資源要素緊約束難題。東盟開發區認識到建設用地資源緊約束的客觀問題，立足新的資源發展觀，通過開展國土空間規劃協調生產、生活、生態空間，為開發區遠景高質量發展構建新的空間格局。

（二）規劃構思

規劃關注產業發展、用地功能、空間品質及土地利用，為東盟開發區高水平發展提供國土空間方案支撐。產業發展上，規劃審視東盟開發區現階段發展條件與問題，通過加快集聚科技創新要素，提升自主創新能力，引領開發區現有產業體系向高新技術方向突破，實現高質量發展；空間布局上，規劃緊緊抓住南寧教育園區落位開發區的戰略機遇，完善高等教育科研功能布局，推動開發區功能結構更加完善，構建起產教研城有機融合、協調發展的空間格局，以產教研城一體化融合發展推進東盟開發區高水平建設；空間品質上依托東盟開發區山水林田資源稟賦，規劃藍綠生態空間，建設高品質生態園區；土地資源集約高效利用上，規劃梳理東盟開發區建設用地存量建設用地，提出存量優化利用措施，推動土地利用效率與生態環境品質進一步提升。本文從產業發展優化、功能空間布局、空間品質提升及土地集約化利用幾個方面，探討資源緊約束發展瓶頸下的路徑策略，以破解土地資源要素緊約束難題，打造現代化產城融合開發區。

三、規劃策略

（一）產業發展優化策略

1.東盟開發區產業發展現狀。

（1）現狀產業形成特色。2013年升級為國家級開發區以來，東盟開發區立足北部灣，面對東南亞，工業發展形成了以食品加工為特色，環保家具、生物醫藥等多元發展的態勢，開發區共有72家健康食品產業企業，其中規上企業24家，2020年健康食品產業產值46.17億元，占規上工業企業的40.41%。東盟開發區主導產業中以海天醬油為代表，食品企業產業集群明顯，食品加工產業鏈已逐漸完善。

（2）現狀產業發展問題。與全國國家級開發區橫向對比來看，東盟開發區工業發展體量偏小，產值規模處于下游。東盟開發區的產業比較分散，現有產業之間關聯度低，產業結構層次不高，體系不夠完善。企業科技生產水平低，創新動能不夠，主導產業食品加工屬于傳統產業，附加值不高且發展后勁略顯不足。企業自主創新能力相對較弱，科技創新、金融等生產性服務業發展滯后。

2.產業規劃策略。產業轉型與開發區轉型發展形成互促并進的態勢。立足東盟開發區的產業基礎和比較優勢，以市場需求為導向，以壯大產業集群、優化產業結構為目標，按照強龍頭、補鏈條、聚集群、強創新、育品牌、拓市場的思路，加強招商引資，優化營商環境，強化創新驅動，形成綠色食品加工、新材料、先進裝備制造三大主導產業格局。重點強化發展新能源智能制造業，協同發展現代服務業，以科技創新引領產業升級，構建高質量產業體系。在做大做強綠色食品產業的同時，以新型儲能電池項目為基礎，完善智能制造上下游產業鏈，培育發展智能制造、汽車零配件、新能源等產業集群，將東盟開發區建設成為面向東盟開放合作試驗區、傳統產業轉型升級引領區、教產學研融合發展樣板區、綠色生態循環經濟示范區。

（二）規劃布局優化策略

1.東盟開發區現狀建設用地分析。

（1）開發區建設初具規模。作為產城融合型園區，2015年，東盟開發區規劃承載了約20km2的南寧高等教育園區建設，以期為東盟開發區工業發展提供科創、人才等產業發展要素支撐。根據第三次國土調查數據，東盟開發區現狀建設用地規模為17.83km2，主要為工業、居住、教育、交通用地等，其中工業用地占45.26%，居住用地占22.36%，教育用地占11.98%。東盟開發區現狀產業用地占比符合規劃預期，高等教育板塊建設稍顯落后，科研創新平臺有待進一步培育。總體來看，開發區在產業服務配套功能、空間布局、基礎設施等仍需完善，產業提檔升級發展要素不足、科技創新能力偏弱等影響了開發區新一輪發展。

（2）開發建設較為粗放，土地低效開發。當前，東盟開發區仍屬于傳統粗放型產業園區，企業生產效益較低，土地低效開發，園區節約集約用地水平有待提高。2021年，東盟開發區畝均產出約80萬元，土地產出效益遠低于國內同級開發區。開發區批而未建工業用地136.52公頃，整體工業布局較為松散和混雜，功能分區特質不明顯。企業間的相互關聯度不高，專業化分工協作尚未形成，緊密的產業鏈仍需培育。

2.完善用地功能。規劃堅持以項目集聚帶動區域開發，加快推進南寧市教育園區建設，推進產業園區化、園區城市化、產教研城一體化，打造“一軸兩圈三區”?！耙惠S”為開發區產教研城一體化融合發展軸，沿軸聚產，形成開發區高質量發展軸。“兩圈”為生態服務圈、生產生活配套服務圈。以園區自然山體為載體，構建生態谷，打造開發區產業技術人群生態休閑服務圈；完善城市及生產性配套服務功能，建設產城融合高品質城市生活圈。“三區”為產城綜合服務區、制造業高質量發展示范區、教育科研創新先行區。通過提升高等教育、主城功能、制造業發展示范、科創驅動引領優化，構建開發區產學研融合發展空間新格局，實現高等高職教育與園區產業發展的良性互動。

3.優化園區用地布局結構。東盟開發區通過園區功能布局規劃，強化工業生產，統籌生活配套、生態休閑、文化娛樂、商務辦公等城市功能建設，推進產城融合。在土地資源緊約束條件下，進一步優化用地結構，新增城市發展空間優先保障產業發展用地，進一步完善文化體育、教育醫療、休閑娛樂、商務辦公等城市公共設施及生產性服務用地，構建15分鐘生活圈。東盟開發區以南寧北站及輕軌武鳴線站點為中心規劃建設高鐵商務區，高鐵商務區圍繞區域商業、商務辦公、文化教育、科研創新，建設高鐵現代服務業集聚區，構建功能復合、開放共享的城市空間，配套優質公共服務，助力東盟開發區高水平發展，打造中國-東盟產教研一體化科研創新及成果轉化基地。

（三）優化空間環境品質規劃策略

1.提升空間生態品質。打造高品質的空間環境和園區生態是吸引人才、提升競爭力的重要策略。東盟開發區結合自身自然基底條件，將開發區自然山水格局與景觀肌理相互融合，以大帽山公園、岜巡公園及里建湖公園為基礎，規劃公園綠地、社區綠地等綠地相結合的綠化網絡系統，塑造成體系、高質量的生態休閑空間，形成以線串點、內容豐富的生態綠地體系，創造和開發區周圍優美自然景觀相和諧的開發區人文景觀。同時，注重步行空間體系的完整性，通過規劃建設城市綠道、街頭公園、人行天橋等，在豐富步行休閑體驗的同時，提高開發區的交通效率與安全性。

2.完善城市功能品質。開發區產業發展與民生服務密不可分，開發區建設是單一的產業園區，完善的城市配套設施是開發區高質量發展的重要支撐。在提升開發區城市空間品質、構建良好人居環境方面，東盟開發區在聚焦新能源產業、食品加工等輕工產業的同時，將生活空間品質、僑文化要素、教育文化與產業發展結合起來，助推開發區產城高質量發展，加快東盟開發區從單一的生產型園區經濟向產城融合新區轉變，實現以產促城、以城興產的目標。

（四）土地集約利用規劃管控策略

1.健全體制機制，提高土地利用效益。隨著我國經濟發展進入新常態，城市建設用地擴張也受到嚴格控制，城市規劃與建設逐漸由爆發式增長轉變為以存量式規劃為主。東盟開發區通過建立健全低效用地再開發激勵約束機制，構建土地動態監管和用地評估制度。梳理盤活開發區低效用地，探索工業用地供地年限和供地方式的改革制度。加強開發區項目投入和產出監管，監督企業提高項目用地投資和產出強度，進一步提高園區的用地效益。

2.創新驅動，實現低效用地再開發。提高招商引資引智水平，不斷優化產業結構，圍繞新能源智能制造價值鏈部署產業鏈、供應鏈和創新鏈，為開發區提檔升級發展構建新動能。通過創新體制機制，盤活存量用地與低效用地，實現存量用地再利用再開發，打造東盟經開區，助力開發區高質量發展。東盟開發區利用現狀低效工業用地發展東盟經開區比亞迪混合動力電池和新型電池生產項目，依靠高新技術的發展，推進開發區科技進步，特別是增強開發區內生動力，真正做到開源與節流并重，促進土地資源利用層次的深化，進而帶來建設用地利用效率的提高、資源利用結構的完善。

結語

開發區落實國家生態文明戰略應有新的資源觀，需要合理配置土地資源特別是建設用地資源，貫徹高品質發展原則；更需要強化科技創新能力，通過創新驅動提高土地資源產出效率，實現土地資源集約高效利用。本文以科技創新為引領、特色產業為導向、用地規劃布局為支撐、存量用地潛力挖掘為保障，探討后發展地區開發區在新資源發展觀理念下轉型升級發展路徑策略。通過創新驅動，強化開發區科技創新能力，構建產教研城相結合的技術創新體系，推動東盟開發區由傳統資源要素驅動向科技創新驅動轉變，同時通過完善產業體系構建、優化園區功能布局、盤活存量用地，探索東盟開發區轉型升級發展路徑策略，以期為后發展地區開發區轉型升級發展路徑提供參考。（作者：沈大煒）