本文通過分析開發區在新時代的功能定位和發展方向，指出經濟技術開發區和高新技術開發區這兩類開發區在明確功能定位方面的主要問題，并提出相應對策建議，以期為相關審計實踐提供參考。

開發區功能和產業定位方面存在的問題

開發區功能和產業定位方面存在的問題受資源稟賦、區位因素、經濟基礎、發展路徑等影響，許多開發區的功能定位和產業發展一定程度上偏離了國家政策設定的目標和路徑，與新發展階段的要求還有一定差距，具體表現為三個方面。

（一）產業發展方面

一是轉型升級不及時，低附加值產業占據主導地位。一些地區的開發區，特別是中西部地區三、四線城市的高新區由于缺乏科技創新人才、機構、技術等方面的積累，加之長期以來追求投資高、規模大、見效快的大企業和大項目形成的路徑依賴，園區的高新技術產業特征并不明顯。有統計顯示，橡膠化工、冶金、造紙、紡織、食品加工等傳統制造業廣泛分布于各地的國家級高新區中，其主營業務收入往往超過園區的創新型主導產業。在一些設立時間較長的高新區中，加工貿易、土木工程建筑業、房屋建筑、農副食品加工業等在主營業務收入中占據了較大比例。如東北地區以信息技術為主導產業的某國家級高新區，傳統加工貿易占規模以上工業總產值的77.4%，附加率不到5%；個別地區的開發區甚至違規引入“兩高”項目。

二是鄰近開發區的產業結構雷同，導致重復建設和無序競爭。伴隨著產業集聚出現的開發區間產業趨同屬于正常現象，但同一地區相鄰的多個開發區間產業結構過于雷同，則容易導致無序競爭。現實中，地理位置相鄰的地區因資源、環境等因素相似，往往傾向于選擇同樣的主導產業。如位于北部灣的若干開發區（含省級開發區）都將石化、有色金屬、港口物流、食品加工作為主導產業，低水平重復建設現象明顯。此外，一些開發區（省級開發區居多）還會通過降低環保和投資規模要求、放松監管等方式來吸引企業入駐。如華東地區某省某地5個開發區均選擇裝備制造、農副食品加工作為主導產業，其中一開發區為引進企業，在被實施涉水項目限批期間，仍強力推動6個涉水項目通過環評審批，被中央環保督察組通報。

三是引進企業與主導產業不符，難以形成產業集聚。一些開發區缺乏對引進項目的統籌規劃，引入的項目類型復雜，無法與主導產業匹配形成產業集群。如東北地區某省某個以電子信息、裝備制造為主導產業的開發區，區內126 家企業中與產業定位相關的不足?30%，食品加工、木業、家具、制藥等企業占比70%以上；南方某省某高新區入園的 481 家企業中符合產業定位的企業僅占比2.5%。

四是缺乏上下游或配套產業，無法形成完整產業鏈。一些產業基礎薄弱地區的開發區在引入行業龍頭企業時，由于缺少產業鏈上游企業，往往會成為該企業的裝配加工基地，無法帶動相關產業鏈的形成。如某省某電子信息產業基地在引進光電顯示、存儲類整機生產行業的知名企業后，需要到廣東、湖南、山東、浙江等地進行大部分零部件的配套，不僅增加了企業的經營成本，還增加了生產的不確定性，更不利于產業鏈的培育。

五是盲目跟風求新，造成較大損失浪費。一些開發區對技術研發、科學創新的規律認識不足，在發展上存在急功近利的心態，在國家戰略性新興產業支持政策出臺后，未對該領域深入研究就盲目引進看似技術高端的項目，造成土地和資金的損失浪費，甚至國有資產流失。

（二）功能布局方面

一是“有產無城”，城市功能建設與生產功能不配套。多數開發區最初設立在遠離主城區的市郊，規劃以工業用地為主，對城市功能的考慮不夠完善。如華東某市某高新區的開發與城區規劃建設較為脫節，盡管目前在科學裝置建設和科技產業發展方面已經取得了較大成就，但該區規劃范圍內空間結構松散，城區建設品質不佳，職住分離現象嚴重，城市社區建設也相對滯后。此外，由于規劃前瞻性不夠，不少國家級經開區在發展成為現代化的城市或者城區后，面臨無地可供的窘境，限制了區內教育、商業配套的發展空間。

二是“有城無產”，以開發區建設之名進行房地產過度開發。過去一段時期，一些地區追求面積擴張型城鎮化帶來的土地財政收益，無視開發區本身的生產功能定位，熱衷于搞開發區擴區和新區建設，而缺乏足夠的產業基礎和配套設施，導致一些開發區內出現大量空置商品房和寫字樓，陷入就業、經濟總量雙低的困境，反而阻礙了產業集聚。近年來，隨著?“房住不炒”理念的深入落實，以及房地產市場顯露下行態勢，此類現象得到了一定遏制，但未從根本上得到解決。

（三）優化營商環境方面

一是開發區管理主體職能定位不清，與行政區的關系未理順，部分社會管理與公共服務出現缺位。各地對開發區承擔社會管理、公共服務等職能的規定差異較大，許多開發區的相關職能權限來自上級政府的授權，在實際執行過程中會出現授權無法覆蓋的區域或事項，導致社會管理與公共服務的空白地帶。如西部某省某高新區管委會未被授予教育管理相關權限，教育服務區域也未實現規劃區域的全覆蓋，一度出現區內上百名學齡兒童無法入學的問題。還有一些地區開發區與行政區、托管區之間審批、監管、執法等權限相互交叉，造成了“兩頭都管又兩頭都不管”的現象。

二是政務服務能力不足，無法完全承接下放的事權。在面對優化營商環境的新要求時，一些開發區的政務服務軟硬件都呈現出不足。如一些地區的開發區因在土地落實、項目申報、政策咨詢、跟蹤服務等方面跟進不及時，造成土地出讓后長期未開發、集中簽約項目未落地、重點項目未完成等問題；一些開發區的政務服務中心、網上公共服務平臺等硬件建設較為滯后。還有一些自貿試驗區在承接省級政府下放的權責事項和經濟社會管理權限時，出現了無法順利承接的現象。如東部某省自貿試驗區的幾個片區未能順利承接13項下放的省級事權；某片區在承接167項省級經濟社會管理權限后，事中、事后監管不到位。?

此外，各地開發區還存在產業扶持基金管理粗放、對外投資不規范、所屬投融資平臺存在系統性風險等問題。

推動開發區科學把握功能定位的對策

開發區在功能定位和產業發展方面出現問題，除了管理者對開發區功能定位和發展規律認識不足、對開發區的建設缺乏長期規劃等原因外，還疊加了發展路徑和體制機制等影響因素。因此，可以考慮從優化開發區布局、完善體制機制建設、加強統籌規劃等方面來推動解決問題。

（一）優化各類開發區布局配置，突出主導產業，鼓勵特色發展、錯位發展

在經開區和高新區復制推廣自貿試驗區、自主創新示范區等試點經驗的基礎上，將同一地區產業結構相似的經開區和高新區進行整合，并對整合后的區域進行甄別：把對外開放、深化改革、現代制造業基礎和產業鏈完備的地區打造為自貿試驗區的升級版，圍繞“三個創新、兩個提升”的要求，著力提升現代制造業的產業和技術優勢，以及制度創新優勢，進一步擴大對外開放，建設新型工業化發展的引領區、高水平營商環境的示范區、大眾創業萬眾創新的集聚區、開放型經濟和體制創新的先行區；把科技研發、自主創新、成果轉化、新興產業發展等方面優勢顯著的區域建設為自主創新示范區的升級版，圍繞“創新驅動發展示范區和高質量發展先行區”定位，打造科學研究、技術創新、科技型企業孵化、聚集國際創新資源、深度融合國際高端技術產業鏈供應鏈價值鏈的國際創新產業高地。

對已經發展為城市產業新區的經開區和高新區，可以賦予相應的行政職能和權限，進一步完善其生活、商務、辦公等城市功能建設，作為城市新的產業聚集區和新型城市化的樣板區；對產業結構不合理、開發績效低下、土地節約集約利用水平較低的開發區則回歸地方管理，由地方政府在國土空間規劃和產業發展規劃中對園區的空間、產業等資源統一優化配置。

（二）健全體制機制，進一步明確開發區管理主體的職能定位，優化營商環境，提升開發區的政務服務水平和質量

完善開發區相關的行政立法和地方立法，為經開區、高新區，以及自貿試驗區等新型開發區的設立管理提供更加完備的法律保障。根據實際情況明確開發區管理主體的職責范圍和管理事項，并強化制度銜接和保障。加強開發區園區政務服務的軟硬件建設，完善?“一網通辦”、政務服務中心等線上線下服務設施，進一步完善項目過程跟進管理機制，可考慮適時在考核體系中加入營商環境相關指標。在自貿試驗區、自主創新示范區試點中加強各部門各地區協調，對試驗片區進行分類指導。

（三）加強統籌規劃，提升開發區規劃與地方相關規劃的銜接性和融合度，推動產業鏈形成和產城融合

在制定開發區規劃時，可統籌考慮整個地區的資源稟賦、優勢產業等，結合地區的主體功能區定位、國土空間規劃、產業發展規劃等來確定產業布局和發展方向，通過引入重點企業帶動地區產業鏈發展。同時，需立足長遠考慮開發區與所在城市的關系，為未來轉型預留空間，適度配置生活居住、商業辦公、教育醫療等產業發展所需的城市服務功能和公共配套設施等。在嚴格按照規劃開展建設的同時，適時根據實際情況調整規劃編制，從而確保資源配置的高效和產業結構調整的靈活性。(作者：劉金昊)