在深入實施創新驅動發展戰略的關鍵時期，產業用地混合利用成為賦能生產要素創新性配置的應有之義，對創新詳細規劃編制實施提出更高要求。廣東珠三角城市正積極探索“區域—地塊—建筑”的混合分類體系、“類別—比例—條件”的混合使用規范以及“分層—分階段—分情形”的規劃審批程序，為推動產業用地混合利用的詳細規劃編制實施提供有益經驗。未來，需進一步把握高端科創、柔性生產和市場營銷三種空間組織模式，在規劃編制中，深化“單元詳細規劃+地塊開發細則+建筑設計”的管控模式、“總量+分項”的配比標準以及分階段動態優化的審批管理；在規劃實施中，重視與土地管理和土地權益的融合，關注動態監測評估考核，通過“資產包”配置和“全流程”管理，為創新產業的用地規劃策劃、資源整備、開發運營等方面提供支撐。

一、明確適用區域和空間組織模式

（1）高端科創需求下的產業用地混合利用

理查德·佛羅里達在《創意階層的崛起》中提出，與工業社會時期工廠、公司為核心的組織形式不同，創意階層的崛起、壯大，為城市指向了更為個性、更具人文關懷但同時也更加難以捉摸的發展方向。高端科創區域包括規劃的創新園區、產城融合社區，或既有的位于城區內的工業園區轉型創新園區。這些地區主要位于城區范圍內，需要提供法律、財務、專利等各類專業化的生產服務、醫療、教育、休閑等多元化的生活服務和有利創新的空間環境，并且為圍繞高端科創部門服務的各類小微創新企業提供靈活、低成本的空間，主要為工業、商務、公共服務等土地用途。

（2）柔性生產需求下的產業用地混合利用

柔性生產的概念在1965年由英國Molins公司首次提出，與傳統大規模生產不同，柔性生產強調機器設備的小批量生產能力，以及供應鏈企業高度集聚形成的敏捷和精準的反應能力。柔性生產區域包括“小單快反”的互聯網零售、三維掃描、三維打印等產業集群。這些地區主要位于城區邊緣區域，需要提供交通便捷倉儲物流、小型化生產場所，以及多元協作的生產部門，配套多樣化的產品展示和交流空間，主要為工業、倉儲、展示等土地用途。

（3）城市營銷需求下的產業用地混合利用

城市營銷是運用市場營銷的方法論，以樹立城市品牌為抓手，提高城市綜合競爭力并吸引更多的可用社會資源，從而實現推動城市良性發展和滿足人民物質文化生活需求。近年出現的“網紅城市”“場景營銷”“工業+旅游”等概念，使得產業空間營銷成為可能，如飲料、汽車、智能設備等生產廠商紛紛將工業生產車間與品牌宣傳、青少年教育等相結合。這些地區集中在單個知名企業形成的大型產業園區內，需要提供游客集散、文化展示、生產體驗、觀光購物等旅游空間，主要為工業、交通設施、商業、酒店等土地功能。

二、深化詳細規劃的編制審批體系

（1）管控模式：“單元詳細規劃+地塊開發細則+建筑設計”分層引導功能用途合理配置和利用

一是在單元詳細規劃層面，主要面向政府意圖落實與公共利益保障，聚焦底線管控、結合片區功能定位、重大項目與公益性設施布局需要，明確單元的主導功能、優化空間結構。對于尚未明確開發意圖的產業地區，可以通過“大地塊”進行總量管控，明確地塊管控范圍、主導功能占比區間、開發強度控制要求等。

二是在地塊開發細則層面，主要面向項目落地與市場開發需要，明確地塊邊界和地塊管控要求。對于具有功能混合需要的產業用地，可以適度留白，明確需要混合的用地性質、容積率和設施配置要求，提出地塊分割合并、容積率轉移等實施規則，其他指標通過后續實施方案明確。

三是在建筑設計層面，以實施方案強化實施管控，通過編制建筑設計專章，明確各類功能占比，并在土地出讓方案中落實，指導實行“帶方案”出讓。

（2）配比標準：“總量+分項”分類設定混合兼容的管控規模比例

一是分類明確混合兼容的規模比例控制閾值和總量要求。對于單一性質的用地，可以在符合用地兼容性要求的前提下，根據出讓時的行業功能，輔以清單的形式，控制建筑面積混合比例上限。如以生產功能為主的傳統制造業設置15%的混合比例，以研發、創意等創新生產模式為主的新型制造業可以適當提高其比例。對于兩種及以上用地性質混合的用地，明確用地面積和建筑面積比例等管控規則。

二是細分用地功能，建立功能準入規則。對于等用地面積較小、布局要求相對靈活的生活和生產服務功能，通過正面清單方式鼓勵其布局。對于負外部效應較強的危險品倉儲、鄰避性設施等不宜混合功能，通過負面清單方式明確其布局范圍和布局要求。

（3）審批管理：分階段深化彈性指標及其控制要求

一是明確以地塊詳細規劃作為規劃審批依據。按照“決策近期、預留長遠”的原則，對近期混合利用的產業用地制定相對詳細的規劃控制要求，直接落實到地塊詳細規劃中。對中遠期計劃采取混合利用的產業用地進行留白，在單元詳細規劃中進行“大地塊”預控，暫不編制地塊詳細規劃，待開發意向明確后開展地塊詳細規劃編制審批。

二是對詳細規劃實施動態優化。將工業和倉儲用地互相轉化、工業用地容積率提高、公益性設施增加或調換位置等情形作為詳細規劃動態優化情形，依法依規合理簡化審批流程，推動產業用地在符合規定的情況下可靈活變更使用，簡化項目審批。

三是允許在詳細規劃中，將近期開發意圖不明確的區域劃設為靈活開發區，對于土地出讓較慢、基礎設施完備、潛在價值較高的地塊，綜合運用臨時用地、先租后讓、彈性年期出讓等政策，以承租人短期租賃的方式進行過渡性開發利用；待片區條件成熟后，政府按約定收回土地，并按遠景規劃實施。

三、構建詳細規劃的實施支撐體系

（1）強化規劃與土地管理結合，探索“資產包”組合配置

一是加強詳細規劃與土地管理和土地權益銜接。在詳細規劃編制前，對產業用地相關地塊涉及的存量土地所有權、出租情況、抵押情況等進行深入摸查。在詳細規劃編制中，充分聽取相關土地權利人意見，保障規劃方案的可實施性。

二是推動土地成片連片供應，結合增量與存量、國有與集體混雜的空間基底現狀，通過“國有+集體”“商住+產業”“出讓+出租+入股”等方式結合的混合供地模式，引導土地通過股權整合和土地騰挪，并以跨門類資源資產組合打包供應的形式，實現成片連片集中開發。

（2）優化規劃實施動態監測評估考核機制，實施“全流程 ”管理

一是根據詳細規劃編制規劃實施方案和土地出讓方案，結合過渡性開發區域范圍，探索通過綜合評價公開出讓，由開發主體通過限地價、競績效的方式公開競爭獲得土地，并將投標時承諾的績效要求納入土地出讓或出租合同明確約定。

二是數據實時共享，推動多部門動態監測、聯合監管。對在約定期限內達不到相關績效要求的地塊，通過提高租金、收取違約費、收回土地等方式進行管制，倒逼用地企業提高土地效益，推動產業用地高效利用。（作者：楊一凡，王朝宇，李嘉儀，梁家健，郭強）