總結深圳、廣州、珠海等城市的規(guī)劃管理實踐，聚焦空間組織模式、編制審批體系、實施支撐體系等方面，具體如下：

一、深圳：制定產業(yè)用地混合利用雙模式，實施分級管控與引導

（1）建立“單一用地性質的混合使用”和“混合用地的混合使用”兩種混合模式

為解決用地分類過于單一化、靈活性不足的問題，深圳通過印發(fā)歷版的《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》，具體細化“單一用地性質的混合使用”和“混合用地的混合使用”兩種模式的類別指引（圖1）。單一用地性質的混合使用以列舉“概括用途”的方式，細分工業(yè)主導建筑用途和其他適建的建筑用途，包括倉儲、商業(yè)、公共服務設施、市政公用設施、交通設施等常見用途。當滿足主導用途及其不低于總建筑面積70%等要求，即可直接彈性轉換。混合用地的混合使用則引入“土地用途混合使用指引表”，并輔以三元判斷矩陣的形式，規(guī)定普通工業(yè)用地鼓勵混合、可混合以及專題研究確定混合的用地類別。

圖1   深圳產業(yè)用地混合利用的兩種管控模式

（2）實行“開發(fā)單元”和“綜合發(fā)展用地”兩級管控模式

為更好地適應產業(yè)發(fā)展變化和規(guī)劃實施管理的實際需要，深圳結合規(guī)劃編制技術的分層分級式改革，在前海新區(qū)開發(fā)建設過程中，創(chuàng)新開發(fā)單元和綜合發(fā)展用地兩級管控，規(guī)避規(guī)劃編制過度剛性所造成與后續(xù)環(huán)節(jié)間矛盾。具體的，開發(fā)單元主要明確單元整體的主導功能、總用地面積、總建筑規(guī)模、配套設施規(guī)模等底線管控要求，并提出單元綜合發(fā)展用地的功能混合類型及其比例引導，為下層級規(guī)劃預留彈性。隨著項目實施，滾動編制綜合發(fā)展用地的地塊細則，通過專題研究和多元利益主體協(xié)商溝通，確定具體地塊管控指標安排。

二、廣州：完善產業(yè)用地分類體系，支持綜合產業(yè)用地彈性調整

（1）深化新型產業(yè)用地分類標準，明確空間選址和產業(yè)準入條件

為適應創(chuàng)新型企業(yè)和創(chuàng)新人才的空間需求，提高生產制造與科技研發(fā)的融合程度，廣州在國家城市用地分類的工業(yè)用地（M）基礎上，增設新型產業(yè)用地（M0）。區(qū)別于工業(yè)用地，廣州明確新型產業(yè)用地（M0）主要用于研發(fā)、創(chuàng)意、設計、中試、檢測、無污染生產等環(huán)節(jié)及其配套設施，并支持混合30%的非獨立占地配套服務設施或者10%的獨立占地配套服務設施。此外，嚴格準入條件，規(guī)定新型產業(yè)用地（M0）的選址必須在市級或區(qū)級的核心區(qū)以及軌道交通站點周邊500米范圍以外，并對市場主體資質、產業(yè)行業(yè)類型、投入產出指標等進行要求（圖2）。在市層面規(guī)定的基礎上，南沙區(qū)進一步提出融合品牌、營銷、結算等的新興產業(yè)園用地（M9），并提高混合配套服務設施比例至40%；黃埔區(qū)提出新型產業(yè)用地（M1、B29）和新型產業(yè)園用地（M1、B29+R），明確其空間與產業(yè)準入，為未來創(chuàng)新驅動型產業(yè)提供更靈活的載體。

圖2  廣州新型產業(yè)用地準入條件

（2）探索城中村改造性質留白，提出綜合產業(yè)用地規(guī)劃管控要求

隨著城中村改造工作的推進，為創(chuàng)造多元功能載體，廣州鼓勵針對村集體復建物業(yè)用地，探索設置綜合產業(yè)用地（M/A/B），即在同一地塊內，允許兼容一類工業(yè)用地（M1）、公共管理與公共服務用地（A）和商業(yè)服務業(yè)設施用地（B）。探索引入負面清單和管理權下放的形式，對綜合產業(yè)用地上的具體建筑用途進行動態(tài)細化和管控。即在規(guī)劃編制階段，確定負面清單和轉換管理要求，一并納入規(guī)劃條件；在規(guī)劃實施階段，在符合規(guī)劃條件和負面清單管控要求條件下，申請調整該類用地建筑用途無需再申領規(guī)劃許可或無需調整詳細規(guī)劃，簡化審批流程。

三、珠海：完善分階段的產業(yè)用地混合規(guī)則，簡化規(guī)劃調整路徑

珠海構建“用地性質變更轉換”“單一性質用地附屬建筑類別調整兼容”和“單一性質用地適建內容”三種混合規(guī)則，分別對應構建簡便易操作的規(guī)劃編制實施路徑（圖3）。具體的，用地性質變更轉換適用規(guī)劃編制階段，在規(guī)劃條件出具前，以許可或不許可的二元判斷矩陣，規(guī)定工業(yè)用地與其他用地性質進行變更轉換的控規(guī)動態(tài)維護程序。其中，對于許可的類型允許參照控規(guī)技術修正進行用地性質變更，簡化調整程序；對于不許可的類型，嚴格落實控規(guī)的法定效力，需要依法進行控規(guī)調整。單一性質用地附屬建筑類別調整兼容適用規(guī)劃編制階段，在規(guī)劃條件出具前，在兼容比例不超過規(guī)定要求的前提下，規(guī)定工業(yè)用地可與工業(yè)服務設施、道路交通、居住、物流倉儲等用地性質兼容。單一性質用地適建內容適用規(guī)劃實施階段，在取得規(guī)劃條件后，以許可、有條件許可或不許可的三元判斷矩陣，拓寬工業(yè)用地適建項目類型，滿足多樣化的產業(yè)用地混合利用需要。

圖3  珠海產業(yè)用地混合利用的三種利用規(guī)則

四、經驗啟示

綜上所述，珠三角城市正在開展產業(yè)用地混合利用的規(guī)劃管理基層實踐，逐步形成一套面向規(guī)劃編制和實施且行之有效的參考經驗。

一是健全混合利用的分類體系。無論是深圳的“單一用地性質的混合使用”和“混合用地的混合使用”，以及珠海的“混合用地性質變更轉換”“單一性質用地附屬建筑類別調整兼容”和“單一性質用地適建內容”，還是廣州增設適應創(chuàng)新型產業(yè)的新型產業(yè)用地，都是為了合理、有秩序地提高產業(yè)功能與非產業(yè)功能的在用地空間上混合程度。通過構建統(tǒng)一的混合使用分類體系，對工業(yè)用地可以復合建設、配套開發(fā)的多個不同功能用途予以明確，并分解到同一區(qū)域、同一地塊或同一建筑等不同層級，合理引導生產空間與生活空間疊加混合配置。

二是細化混合利用的使用規(guī)范。實踐表明，在產業(yè)用地混合利用分類體系的基礎上，各地進一步明確混合使用規(guī)范。主要采取用地類別適建性、混合使用指引表、判斷矩陣等方式，明確混合類別及其比例控制，并針對特定地類設定空間選址、主體資質、產業(yè)門類、投入產出指標等準入條件，指引市場根據自身需要，按規(guī)定調整土地使用功能，避免造成用地性質的混亂和負外部性的產生，支撐提高生產要素組合配置效率。

三是建立動態(tài)適應的規(guī)劃審批程序。在規(guī)劃實施過程中，針對傳統(tǒng)控規(guī)的精準管控屬性與當前產業(yè)用地混合利用的不適應性，深圳、廣州、珠海等地有針對性地探索優(yōu)化規(guī)劃的審批和管理程序，形成詳細規(guī)劃實施深化細化機制。即通過分層級、分階段、分情形明確無需調整詳細規(guī)劃、無需再申領規(guī)劃許可和詳細規(guī)劃技術修正等具體機制，簡化審批流程，以緩解規(guī)劃管理程序繁冗、周期較長、剛性有余而彈性不足的困境，提高對市場混合型配置產業(yè)空間資源要素的空間響應效率。（作者：楊一凡，王朝宇，李嘉儀，梁家健，郭強）