本文以廣東省為例，運用案例歸納和對比分析的方法，通過梳理廣東產業用地混合利用的政策歷程與發展趨勢，剖析產業用地混合利用導向下傳統的控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）的治理掣肘。
一、廣東產 業用地混合利用的政策歷程與發展趨勢
1.1 初步探索階段：珠三角城市自發探索產業用地混合利用的管控工具
2015 年前，在原國土資源部《工業項目建設用地控制指標（試行）》允許工業項目建設配套設施的引導下，深圳、廣州等珠三角城市為緩解快速工業化和土地供給緊約束的矛盾，逐步完善規劃編制方法，初步實現工業項目中常用的用地類別、建筑用途的混合使用。以深圳為例，2010年，印發《深圳市法定圖則土地混合使用指引》，明確法定圖則編制中工業用地適建的設施類別范圍和規模控制要求；2014年，頒布《深圳市城市規劃標準與準則（2013版）》，新增土地混合使用章節和新型產業用地門類，規定普通工業用地（M1）和新型產業用地（M0）的主導用途和允許建設使用的其他用途，探索多種用地類別、建筑用途、設施類別的科學合理混合使用。
1.2 規范引導階段：鼓勵各地按規定和實際探索土地用途兼容復合利用
自2015年起，為擴大工業用地有效供給和推動產業項目轉型升級，原國土資源部等多部門聯合印發《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地政策的意見》，正式提出“土地用途兼容復合利用”。在此契機下，廣東印發《關于完善工業用地供應制度促進供給側結構性改革的指導意見（試行）》，提出在符合控規的前提下，各地可按照“用途相近、功能兼容、互無干擾、基礎設施共享”的原則以及“不超過總建筑面積的15%”的要求，因地制宜制定工業項目用地的兼容性地類和相關控制指標，適當安排商務金融、商品零售、住宿餐飲、城鎮住宅等建設，推動區域功能融合和產城融合。這一階段，廣東產業用地混合利用的控制要求更為清晰、管理更為規范，而具體的操作細則由各地結合實際進行探索，從而滿足市場主體對工業用地用途兼容復合利用的需求。
1.3 全面推行階段：賦予更大靈活性推動產業用地類型的合理轉換和混合
2020 年，隨著工業經濟進入高質量發展階段，在國家出臺《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》等政策推動以及新型產業用地現實需求的雙重驅動下，廣東印發《關于深化工業用地市場化配置改革若干措施的通知》等文件，明確在符合國土空間規劃和用途管制要求前提下，允許新型產業用地建設配套比例提高至總建筑面積的30%，同時，鼓勵不低于總建筑面積50%的工業用途與其他產業用途（商品住宅類除外）混合供應。此外，支持深圳、廣州探索二三產業混合用地的規劃機制和管理制度。這一階段，廣東放寬比例控制要求、增強操作靈活性，將產業用地混合利用政策進行全面推廣，助推各地尤其是珠三角城市加快推進混合利用方式的實踐。
1.4 發展趨勢
總的來說，為保障產業發展空間并賦能新業態發展，廣東產業用地混合利用政策在三個發展階段中逐步完善，呈現三個方面的發展趨勢特點。一是在混合對象上，從“配建式兼容”發展為“用地式混合”，除禁止混合商品住宅類，衍生出更多元用地類別的混合利用模式。二是在混合程度上，從“允許兼容不超過15%”發展為“新型產業用地允許兼容不超過30%”“工業用途鼓勵混合不超過50%”，混合程度不斷加大，為生產配套設施提供更靈活化布局，為用地混合利用釋放更彈性化空間。三是在混合管理上，“政府主導混合”發展為“市場需求混合”，不斷強化市場配置和供需對接，結合產業發展和市場需求，適時進行產業用地混合利用的適應性改良。
二、產業用地混合利用導向下傳統控規的治理掣肘
2.1 地塊控制單一化與新業態發展適應性不足
傳統控規直接對地塊進行管理。這種方式雖然在一定程度上保證規劃的統一性和規范性，但也暴露出一些局限性。尤其是對于新型產業，如芯片制造業、直播電商等，可能需要教育、科研、商務、倉儲物流等用地的適度混合；小微創新企業往往需要靈活的空間布局和多樣化的功能組合。而傳統控規將容積率、建筑密度、建筑限高、綠地率等控制指標均落實到具體地塊，對于開發意向尚不明確、或有二次開發需要的地塊未能預留足夠的彈性空間，導致與市場動態需求的不匹配，進而引發控規頻繁調整。
2.2 建設指標和比例規則的僵化管理
不同行業存在生產工藝和企業發展需要的差異，或者工業生產在擴容過程中可能需要增加地塊功能或提升建筑面積，而傳統控規的嚴格限制使得這些需求難以實現。例如，自然資源部在2023年發布的《工業項目建設用地控制指標》中，分行業明確工業項目用地的容積率、建筑系數和行政辦公及生活服務設施用地占比要求，在一定程度上規范了用地結構，但同時也限制了空間復合利用的可能性，不利于小微創新企業的發展。
2.3 規劃調整的程序繁冗與周期較長
一旦用地功能比例、開發強度的調整幅度突破控規地塊指標的要求，便涉及復雜且嚴格的規劃調整流程。根據現行法律規定，控規修改需要進行必要性和可行性的論證，并經規劃委員會審議、原審批機關同意后，方可編制修改方案。修改方案必須經法定程序審批通過后方可實施。這一過程普遍需要至少半年的時間，甚至可能長達數年。這種漫長的調整周期與企業快速變化的市場響應需求嚴重不符，嚴重影響企業的市場靈活性和競爭力。（作者：楊一凡，王朝宇，李嘉儀，梁家健，郭強）
