本文聚焦長(zhǎng)三角核心城市上海的新增專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行情況，重點(diǎn)分析2015年以來(lái)上海新增專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模、市區(qū)結(jié)構(gòu)、投向領(lǐng)域、主要特征、瓶頸問(wèn)題等，為上海進(jìn)一步用足用好專(zhuān)項(xiàng)債提出思路建議。

上海市新增專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目特征與問(wèn)題

2023年上海市新增專(zhuān)項(xiàng)債整體發(fā)行節(jié)奏較為靠前，前三季度即完成全年新增專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行任務(wù)，市區(qū)項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)、投向領(lǐng)域集中及區(qū)域穩(wěn)投資等方面作用明顯，但項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、項(xiàng)目類(lèi)型、平衡資金等方面仍存在短板與不足。

（一）主要特征

一是聯(lián)動(dòng)效應(yīng)較為顯著。

2023年上海市新增專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目121個(gè)，其中，市本級(jí)項(xiàng)目13個(gè)，區(qū)級(jí)項(xiàng)目108個(gè)。市區(qū)聯(lián)合投資項(xiàng)目包括黃浦區(qū)蓬萊路北側(cè)地塊棚戶(hù)區(qū)改造、軌道交通21號(hào)線(xiàn)、軌道交通23號(hào)線(xiàn)、市域線(xiàn)崇明線(xiàn)、市域線(xiàn)嘉閔線(xiàn)、示范區(qū)線(xiàn)、南匯支線(xiàn)7個(gè)。7個(gè)聯(lián)動(dòng)項(xiàng)目2023年新增專(zhuān)項(xiàng)債共發(fā)行179.8億元，占上海市2023年新增專(zhuān)項(xiàng)債比例近45%，市本級(jí)和區(qū)級(jí)通過(guò)聯(lián)動(dòng)項(xiàng)目有效籌措重大項(xiàng)目建設(shè)資金。為了促進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展，市本級(jí)、青浦區(qū)、閔行區(qū)等通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債籌措示范區(qū)線(xiàn)建設(shè)資金，示范區(qū)線(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)總投資約334.9億元，其中，市本級(jí)專(zhuān)項(xiàng)債融資計(jì)劃規(guī)模為119.7億元，青浦區(qū)專(zhuān)項(xiàng)債融資計(jì)劃規(guī)模為8億元，閔行區(qū)專(zhuān)項(xiàng)債融資計(jì)劃規(guī)模為0.9億元，2023年示范區(qū)市區(qū)兩級(jí)專(zhuān)項(xiàng)債實(shí)際發(fā)行8.5億元。示范區(qū)線(xiàn)將構(gòu)建起上海市主城區(qū)、青浦新城與嘉善、吳江等地的快速骨架交通，成為長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)的門(mén)戶(hù)線(xiàn)。

二是投向領(lǐng)域較為集中。2023年上海市新增專(zhuān)項(xiàng)債投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、生態(tài)環(huán)保、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、保障性安居工程五大領(lǐng)域，其中，交通基礎(chǔ)設(shè)施（58.17%）和保障性安居工程（35%）最為集中（圖1），社會(huì)事業(yè)、生態(tài)環(huán)保、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目數(shù)量多、但單個(gè)項(xiàng)目債券金額較小。細(xì)分領(lǐng)域看，交通基礎(chǔ)設(shè)施以城市軌道交通、市域鐵路、國(guó)鐵、收費(fèi)公路為主，保障性安居工程以棚戶(hù)區(qū)改造和公共租賃住房土地儲(chǔ)備為主，社會(huì)事業(yè)以衛(wèi)生健康、學(xué)前教育、養(yǎng)老為主。

圖1  2023 年上海市新增專(zhuān)項(xiàng)債券投向分析（單位：億元）

三是區(qū)域穩(wěn)投資效果較好。2023年黃浦、浦東、閔行、普陀4區(qū)新增專(zhuān)項(xiàng)債共發(fā)行125.2億元，占16區(qū)新增專(zhuān)項(xiàng)債比例超七成。其中，黃浦區(qū)新增專(zhuān)項(xiàng)債占其固定資產(chǎn)投資比例約為15.1%， 在16 區(qū)中最高，黃浦區(qū)固定資產(chǎn)投資增速約為38.3%，在16區(qū)中最高（圖2），專(zhuān)項(xiàng)債促進(jìn)區(qū)域固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)作用明顯。

圖2  2023 年上海市16區(qū)新增專(zhuān)項(xiàng)債券與固定資產(chǎn)投資比較分析

（二）存在問(wèn)題

一是項(xiàng)目?jī)?chǔ)備規(guī)模與大項(xiàng)目支撐均不足。2023年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債申報(bào)需求規(guī)模按照債券額度的3倍左右（2~4倍）把握，實(shí)行差額審批，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備數(shù)量和質(zhì)量均提出較高要求。從2022年底盤(pán)活專(zhuān)項(xiàng)債結(jié)存限額實(shí)際情況看，上海市實(shí)際使用結(jié)存限額僅為26.1億元，側(cè)面反映上海市專(zhuān)項(xiàng)債儲(chǔ)備項(xiàng)目不足。2023年用于棚戶(hù)區(qū)改造新增專(zhuān)項(xiàng)債102億元，截至2022年8月，上海市全市成片二級(jí)舊里以下房屋改造已全面完成，預(yù)計(jì)“十四五”后半程將缺少棚改大體量項(xiàng)目支撐。

二是產(chǎn)業(yè)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施專(zhuān)二是產(chǎn)業(yè)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)債支撐不夠。項(xiàng)債支撐不夠。產(chǎn)業(yè)園區(qū)、文化旅游、鄉(xiāng)村振興等涉及產(chǎn)業(yè)細(xì)分領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目較少，專(zhuān)項(xiàng)債對(duì)上海市產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐不夠。不同于棚戶(hù)區(qū)改造、軌道交通、國(guó)鐵等項(xiàng)目總體規(guī)劃明確、實(shí)施內(nèi)容具體，產(chǎn)業(yè)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目多與區(qū)域開(kāi)發(fā)相關(guān)，多面臨片區(qū)大、主體多、項(xiàng)目雜、類(lèi)型多等問(wèn)題，且總體開(kāi)發(fā)計(jì)劃也在動(dòng)態(tài)變化中，加之項(xiàng)目推進(jìn)涉及發(fā)展改革、規(guī)劃資源、財(cái)政、住建、水務(wù)、交通、綠容、街鎮(zhèn)等多主體多部門(mén)，各方出發(fā)點(diǎn)及利益訴求各不相同，項(xiàng)目組合、資金平衡及綜合協(xié)調(diào)等需全局統(tǒng)籌安排。

三是平衡資金來(lái)源較為單三是平衡資金來(lái)源較為單一。上海市專(zhuān)項(xiàng)債對(duì)土地出讓收入依賴(lài)性較強(qiáng)，項(xiàng)目本身運(yùn)營(yíng)收益能力較為欠缺。如軌道交通運(yùn)營(yíng)投入大，運(yùn)營(yíng)自平衡難度較大，軌道交通專(zhuān)項(xiàng)債還本付息主要來(lái)源于軌道交通建設(shè)基金，軌道交通建設(shè)基金的實(shí)質(zhì)仍是土地出讓收入計(jì)提。在當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷、土地市場(chǎng)遇冷、出地速度放緩的情況下，需要避免過(guò)分依賴(lài)土地出讓收入策劃專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目。

進(jìn)一步推動(dòng)上海市用好專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的思路建議

根據(jù)2023年10月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求，2024年專(zhuān)項(xiàng)債投向領(lǐng)域整體保持不變，但保障性安居工程領(lǐng)域新增城中村改造、保障性住房?jī)蓚€(gè)投向。2024年，上海市將繼續(xù)圍繞國(guó)家關(guān)于專(zhuān)項(xiàng)債投向要求，夯實(shí)交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債發(fā)行優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)在城中村改造、保障性住房等領(lǐng)域策劃更多的專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目，促進(jìn)上海市達(dá)成2024年全年計(jì)劃完成投資2300億元的投資目標(biāo)。

（一）全市層面：加強(qiáng)國(guó)家政策導(dǎo)向與上海市城市發(fā)展有機(jī)政策導(dǎo)向有機(jī)結(jié)合，加快專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，增加項(xiàng)目數(shù)量，提高項(xiàng)目質(zhì)量

一是全面響應(yīng)國(guó)家投向領(lǐng)一是全面響應(yīng)國(guó)家投向領(lǐng)域。域。在國(guó)家支持但上海市未發(fā)行領(lǐng)域，加大項(xiàng)目探索與嘗試。如根據(jù)《上海市推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行動(dòng)方案（2023-2026年）》，在智慧停車(chē)、智能化養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施、低空智能融合飛行等領(lǐng)域探索新型基礎(chǔ)設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)債。密切跟蹤國(guó)家最新政策動(dòng)向，如國(guó)務(wù)院提出通過(guò)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券支持符合條件的銀發(fā)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，在養(yǎng)老事業(yè)方面策劃專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目。

二是鎖定全市目標(biāo)任務(wù)要二是鎖定全市目標(biāo)任務(wù)要求。求。圍繞上海市“十四五”發(fā)展目標(biāo)及2024年上海市政府工作報(bào)告主要任務(wù)，繼續(xù)加大專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。圍繞軌道交通、國(guó)鐵等交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域繼續(xù)用足專(zhuān)項(xiàng)債，勇于在跨省、市域基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上探索使用專(zhuān)項(xiàng)債，加大浦東引領(lǐng)區(qū)、臨港新片區(qū)、五大新城、南北轉(zhuǎn)型、崇明生態(tài)島等重點(diǎn)區(qū)域重大項(xiàng)目使用專(zhuān)項(xiàng)債，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債推進(jìn)文旅設(shè)施、綠色低碳、城市治理、民心工程等重大工程和重大項(xiàng)目建設(shè)。

（二）市本級(jí)層面：發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債用于市級(jí)重大項(xiàng)目的引領(lǐng)作用，推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化、五個(gè)新城、南北轉(zhuǎn)型等重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展城

一是打捆組合市級(jí)交通項(xiàng)目。上海市在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域缺少綜合交通樞紐專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目，建議整體策劃上海市級(jí)綜合交通樞紐項(xiàng)目，優(yōu)先支持長(zhǎng)三角一體化綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。平衡資金來(lái)源上，參照軌道交通建設(shè)基金、污水處理費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等用途規(guī)定，出臺(tái)市級(jí)層面關(guān)于市級(jí)重點(diǎn)投向平衡資金來(lái)源的相關(guān)支持文件，專(zhuān)項(xiàng)用于市級(jí)重大項(xiàng)目平衡資金。同時(shí)，盤(pán)點(diǎn)市級(jí)推進(jìn)的重大項(xiàng)目，與周邊的站點(diǎn)、站場(chǎng)等有一定收益的重大工程、沿線(xiàn)可新建或改建的停車(chē)場(chǎng)設(shè)施打捆組合，提升專(zhuān)項(xiàng)收入作為專(zhuān)項(xiàng)債還本付息的比例。

二是繼續(xù)做好市區(qū)聯(lián)動(dòng)項(xiàng)目。聚焦新一輪民心工程，結(jié)合長(zhǎng)三角一體化、五個(gè)新城、南北轉(zhuǎn)型等重點(diǎn)區(qū)域建設(shè)，推動(dòng)市區(qū)聯(lián)動(dòng)項(xiàng)目，加快依托專(zhuān)項(xiàng)債解決前期關(guān)鍵啟動(dòng)資金，破解區(qū)域資金瓶頸。

（三）區(qū)級(jí)層面：分區(qū)分類(lèi)策劃專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目，助力城中村改造和保障性住房建設(shè)，加快產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持中心城區(qū)配套設(shè)施更新

一是探索城中村改造基礎(chǔ)設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)債。按照上海市委、市政府工作部署，到2025年中心城區(qū)周邊“城中村”改造項(xiàng)目全面完成，到2032年“城中村”改造項(xiàng)目全面完成，建議浦東、閔行、寶山等區(qū)加強(qiáng)城中村改造基礎(chǔ)設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目策劃。在城中村改造項(xiàng)目采取實(shí)施方案審批模式下，優(yōu)化審批機(jī)制，按照專(zhuān)項(xiàng)債申報(bào)要求增加可行性研究報(bào)告審批，做好相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)配合工作。

二是研究探索保障性住房專(zhuān)項(xiàng)債。上海市在公共租賃住房土地儲(chǔ)備和保障性租賃住房建設(shè)均已成功發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債，建議依托全市在建和待建大型居住社區(qū)及城中村改造工程，按照土地供應(yīng)和封閉管理要求，加強(qiáng)研究配售型保障性住房專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行主體和還款來(lái)源等，探索推動(dòng)保障性住房專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目。

三是加大產(chǎn)業(yè)發(fā)展類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)債。結(jié)合鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村旅游建設(shè)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，建議遠(yuǎn)郊區(qū)域加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、鄉(xiāng)村振興、文化旅游、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等方向?qū)ｍ?xiàng)債項(xiàng)目策劃。依托國(guó)家級(jí)和省市級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，建議近郊區(qū)策劃產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)債。

四是推動(dòng)改擴(kuò)建類(lèi)項(xiàng)目使用專(zhuān)項(xiàng)債。聚焦城市更新及配套設(shè)施改擴(kuò)建需求，挖潛項(xiàng)目相關(guān)收益，建議中心城區(qū)在老舊小區(qū)改造、文旅和體育設(shè)施改擴(kuò)建上策劃收益自平衡專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目，關(guān)注“一老一小”設(shè)施改擴(kuò)建需求，實(shí)現(xiàn)適老化配套設(shè)施及兒童友好型城市基礎(chǔ)設(shè)施使用專(zhuān)項(xiàng)債資金。