匯總并分析專項(xiàng)債支持的智慧路燈項(xiàng)目，得出地方政府專項(xiàng)債對于智慧路燈項(xiàng)目有重要促進(jìn)作用，且呈現(xiàn)發(fā)行期限變長、利率持續(xù)下降以及發(fā)行節(jié)奏前置的趨勢的主要結(jié)論。對比各項(xiàng)目披露的“一案兩書”等材料，發(fā)現(xiàn)支持智慧路燈領(lǐng)域的專項(xiàng)債發(fā)行過程存在信息披露不透明、夸大經(jīng)營收入、監(jiān)管機(jī)制不到位等問題。對比分析經(jīng)營項(xiàng)目收入數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)智慧路燈項(xiàng)目總體盈利水平不高，且過于依賴基于LED屏幕的廣告服務(wù)收入，有較大的還本付息壓力。針對發(fā)行過程中存在的問題，提出細(xì)化審核標(biāo)準(zhǔn)、提高審核要求、拓寬專項(xiàng)債券銷售渠道、豐富投資者結(jié)構(gòu)的建議；針對智慧路燈項(xiàng)目經(jīng)營上的問題，提出擴(kuò)大特許經(jīng)營范圍、健全組織協(xié)調(diào)機(jī)制機(jī)構(gòu)的建議。

一、可行性分析

地方政府專項(xiàng)債作為高效的債券融資模式，完全可以支持智慧路燈項(xiàng)目。

首先，政策持續(xù)加碼、制度持續(xù)完善，發(fā)行過程逐步規(guī)范透明，讓發(fā)行專項(xiàng)債沒有后顧之憂。2013年《中人民共和國預(yù)算法（修訂案）》正式使地方政府的舉債權(quán)合法化；2015年基本確立地方政府在公開市場發(fā)行債券的制度和框架；2019年明確專項(xiàng)債可以作為重大項(xiàng)目資本金并建議各地政府適當(dāng)延長債券期限；2020年要求各地發(fā)行新增專項(xiàng)債要按模板披露項(xiàng)目核心信息。

其次，智慧路燈項(xiàng)目可通過廣告運(yùn)營、桿件租賃以及數(shù)據(jù)服務(wù)等可經(jīng)營項(xiàng)目獲得持續(xù)穩(wěn)定的收益，作為基金性收入償還本息，滿足《財(cái)政部關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕89號），“分類發(fā)行專項(xiàng)債券建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項(xiàng)債券還本付息的規(guī)模”的要求。

再次，地方政府專項(xiàng)債支持領(lǐng)域已經(jīng)覆蓋智慧路燈行業(yè)。據(jù)國家發(fā)改委《關(guān)于組織申報(bào)2023年地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目的通知》，新增專項(xiàng)債支持領(lǐng)域共包括“交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施、新型基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、保障性安居工程”10大類，若干小類。智慧路燈作為“新型基礎(chǔ)設(shè)施”，申請專項(xiàng)債支持也將更加方便。

二、實(shí)例分析

截至2023年5月底，基于專項(xiàng)債券信息網(wǎng)和地方政府債券信息披露門戶公開的項(xiàng)目信息、一案兩書等材料，共獲得13個(gè)智慧路燈項(xiàng)目有效案例。基本情況見表1。

表１ 專項(xiàng)債支持的智慧路燈項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)

2.1　總體趨勢方面

從發(fā)行領(lǐng)域來看，2023年新增主要落在“新型基礎(chǔ)設(shè)施”領(lǐng)域，說明最新政策擴(kuò)大專項(xiàng)債支持范圍確實(shí)有利智慧路燈參與到地方政府專項(xiàng)債當(dāng)中。從發(fā)行期限上看，平均期限為18.2年，中位數(shù)為20年，高于近三年全國專項(xiàng)債平均發(fā)行期限（2020年—2022年全國平均發(fā)行期限分別為13.６①年、13.2②年以及15.5年③），且自2023年開始出現(xiàn)30年期，有變長趨勢。

從發(fā)行進(jìn)度看，2023年前五個(gè)月發(fā)行數(shù)量已經(jīng)達(dá)到2021年與2022年之和，這說明專項(xiàng)債資金正加快流入智慧路燈項(xiàng)目領(lǐng)域，同時(shí)發(fā)行節(jié)奏前置，快發(fā)快用是新趨勢。

從發(fā)行利率看，利率總體呈下降趨勢，與近三年全國平均發(fā)行利率變化趨勢保持一致（2020年—2022年全國平均發(fā)行利率為3.33％1、3.31％2、3.09％3），這說明隨著發(fā)行專項(xiàng)債的案例逐漸增加，發(fā)行流程及體系越來越成熟后，地方政府專項(xiàng)債用資成本也在不斷下降。

從融資組成上看，專項(xiàng)債高于項(xiàng)目資本金的數(shù)量占總樣本的71.3％，其中，專項(xiàng)債金額對總投資額占比最高的為80％；專項(xiàng)債占投資總額比值均數(shù)為57.59％，項(xiàng)目資本金占比38.71％，其他債務(wù)融資占比3.7％，說明地方政府專項(xiàng)債對于智慧路燈項(xiàng)目確實(shí)有非常大的支持促進(jìn)作用，也凸顯了專項(xiàng)債對于地方政府融資的重要性；融資途徑也慢慢開始出現(xiàn)銀行貸款等其他債務(wù)融資，似乎說明融資渠道正向多元化發(fā)展。從盈利情況看，項(xiàng)目收益對融資本息的覆蓋倍數(shù)均值為1.37，中位數(shù)為1.335，低于全國平均水平（2022年全國平均覆蓋倍數(shù)分別為2.57）。但要看到，不同于有政府性基金收入或其他事業(yè)性收費(fèi)的非經(jīng)營項(xiàng)目（如園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)屬于非經(jīng)營項(xiàng)目，主要通過出讓土地獲取收入），智慧燈桿項(xiàng)目均是通過租賃、數(shù)據(jù)服務(wù)等經(jīng)營項(xiàng)目獲得持續(xù)穩(wěn)定收入從而償還本息，只要經(jīng)營得當(dāng)，還是有較高潛力的。

也需要注意的是，表1統(tǒng)計(jì)樣本均由政府委托融資平臺公司或國企自行開展投資、建設(shè)、運(yùn)營，沒有政府控股和政府參股，因此專項(xiàng)債均作為政府直接投資項(xiàng)目的直投資金，不存在專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金的情況。

2.2　經(jīng)營項(xiàng)目收益方面

具體到經(jīng)營收益方面，去除表1總樣本量中未公布詳細(xì)分項(xiàng)收入的樣本，共獲得12個(gè)有效案例，將可經(jīng)營收費(fèi)來源分類整理并篩除提及3次以下的類型后，有如下結(jié)論：

（1）經(jīng)營收益來源方面。按總提及頻次排序如下：廣告收入、基站租賃服務(wù)收入、監(jiān)控（含安防數(shù)據(jù)等）服務(wù)收入、充電服務(wù)收入、照明（含合同能源管理）服務(wù)收入、管道租賃服務(wù)收入、桿體租賃服務(wù)和其他。其中廣告收入提及頻次12次，基站租賃提及頻次10次，前者占總樣本數(shù)量的100％，后者占比83.33％，而至排名第三的充電和監(jiān)控服務(wù)時(shí)，提及頻次降至5次，跌幅明顯，這似乎也說明市場對除廣告運(yùn)營和基站租賃以外的收費(fèi)項(xiàng)目信心不足。收益來源提及次數(shù)如圖1所示。

圖１  經(jīng)營項(xiàng)目提及頻次

（2）盈利能力方面。盈利能力前三位的分別是廣告收入、照明服務(wù)收入以及充電收入。其中通過出租桿件搭載的LED屏幕并進(jìn)行廣告運(yùn)營收益占總收益占比的均值為37.６9％，平均單塊年收入達(dá)到2.73萬元；基站租賃服務(wù)收益和充電服務(wù)收益分列第二位和第三位，平均單套年收益分別為0.78萬元和2.37萬元，相較而言，雖然基站租賃單年收益均價(jià)不高，但勝在適用的應(yīng)用場景廣泛，反倒是充電樁，目前市政道路路側(cè)規(guī)劃的停車位很少，多數(shù)項(xiàng)目其實(shí)無法通過充電樁運(yùn)營獲取收益。經(jīng)營收益項(xiàng)目占比均值如圖2所示。

圖２ 經(jīng)營項(xiàng)目收益占比

值得一提的是，個(gè)別項(xiàng)目收入來源中提到“三級四級人行導(dǎo)航標(biāo)識（電子版智慧觸摸路牌）”，其主要利用語音識別技術(shù)、動態(tài)可視化技術(shù)以及實(shí)時(shí)互動交互技術(shù)，實(shí)現(xiàn)指引、導(dǎo)航、導(dǎo)購、交互等功能于一體，能夠快速為行人指出最佳路線，提高出行效率。通過出租給路牌運(yùn)營方，預(yù)期單套年收入10000元，或可啟發(fā)運(yùn)營單位打開思路，解鎖全新應(yīng)用場景。

2.3　阻礙及問題

通過分析樣本披露的“一案兩書”等材料，也發(fā)現(xiàn)一些問題。首先，經(jīng)營收費(fèi)披露不透明，計(jì)算方式有待完善。部分項(xiàng)目披露材料中用于償還本息的經(jīng)營來源較為模糊，甚至只提供一個(gè)年度收入總額而沒有分項(xiàng)收入計(jì)算過程；個(gè)別項(xiàng)目經(jīng)營收費(fèi)取值沒有依據(jù)，單項(xiàng)收費(fèi)單價(jià)過高，如大屏運(yùn)營收費(fèi)金額達(dá)100000元／個(gè)·年，實(shí)踐中幾乎不可能實(shí)現(xiàn)，存在夸大經(jīng)營收入的現(xiàn)象；有的根本未考慮桿件及設(shè)備的折舊情況、設(shè)備出租的空置率等情況，計(jì)算粗放。其次，打包發(fā)債導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)增加。可能是由于分配額度不夠，樣本中有2個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)范圍除含智慧路燈及配套外，還包括了商業(yè)辦公樓等內(nèi)容，這種采取打包的方式極易將單個(gè)項(xiàng)目信息披露的風(fēng)險(xiǎn)與隔離項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)合起來。再次，發(fā)行及監(jiān)管機(jī)制有待完善。個(gè)別樣本的項(xiàng)目申報(bào)主體和監(jiān)管主體為同一單位，不利于權(quán)責(zé)劃分，增加了違法違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。最后，市場化融資機(jī)制不健全，社會資本撬動不足，債券持有人主要為銀行，其他社會資本特別是民間資本投資渠道不暢。

三、總結(jié)及建議

總的來說，地方政府專項(xiàng)債對于智慧路燈項(xiàng)目有重要支持促進(jìn)作用，能有效緩解照明、新基建等領(lǐng)域的財(cái)政支出壓力，其發(fā)行呈現(xiàn)出發(fā)行期限變長、利率下降以及發(fā)行節(jié)奏前置的特點(diǎn)，與全國地方政府專項(xiàng)債發(fā)行總體趨勢較為吻合。但也要看到，當(dāng)前智慧路燈項(xiàng)目的盈利水平不高，凈收益對融資本息覆蓋倍數(shù)甚至遠(yuǎn)低于專項(xiàng)債總體平均水平。債償來源有限，且過重依賴廣告收入，但基于LED大屏的出租及廣告運(yùn)營收入本身也極容易受到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、搭載場景是否允許商業(yè)經(jīng)營、LED屏幕使用率甚至是LED屏幕壽命等多種因素影響，因而存在較大的潛在還本付息壓力。

發(fā)行過程不規(guī)范、信息披露不透明、監(jiān)管機(jī)制不到位的問題也在增加潛在風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)然，這不是智慧路燈單一領(lǐng)域的獨(dú)有問題，要解決還有較長的路要走。

有兩個(gè)方面的建議：

（1）智慧路燈領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債發(fā)行方面。首先，加大對智慧路燈領(lǐng)域的支持力度。如在當(dāng)前總體收入來源不豐富的現(xiàn)狀下，可以適當(dāng)放寬凈收益對本息覆蓋倍數(shù)的限制，加速專項(xiàng)債流向智慧路燈行業(yè)。其次，拓寬專項(xiàng)債券銷售渠道、豐富投資者結(jié)構(gòu)，將更多非銀行金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資者納入專項(xiàng)債券市場。再次，要細(xì)化審核標(biāo)準(zhǔn)，提高審核要求，針對經(jīng)營項(xiàng)目及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來源不清晰、計(jì)算過程不披露等合規(guī)性或成熟度欠缺的項(xiàng)目，不予批準(zhǔn)或退回修改。

（2）智慧路燈行業(yè)發(fā)展方面。一是要擴(kuò)大經(jīng)營范圍，提高資源配置效率，途徑主要是在積極探索融合新技術(shù)、新業(yè)務(wù)場景的前提下，劃歸部分成熟的有持續(xù)穩(wěn)定收益的項(xiàng)目到智慧路燈特許經(jīng)營范圍內(nèi)，如路邊停車收費(fèi)業(yè)務(wù)、街社區(qū)充電服務(wù)等，降低因廣告收入占比過大導(dǎo)致的潛在風(fēng)險(xiǎn)；二是要健全組織協(xié)調(diào)機(jī)制機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌各職能部門業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)需求，定義權(quán)責(zé)邊界；推動照明資產(chǎn)商業(yè)化、數(shù)據(jù)脫敏與數(shù)據(jù)運(yùn)營從而增加對社會資本的吸引力，從而擴(kuò)大投資資金來源。（作者：李應(yīng)飛，李付偉，盧陽）