城市新區(qū)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策研究——以廣州市南沙區(qū)為例創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地是支撐城市新興業(yè)態(tài)發(fā)展的重要保障。在新經(jīng)濟形勢下，城市新區(qū)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展面臨一系列挑戰(zhàn)，進一步探討政策優(yōu)化措施顯得尤為重要。本文研究了廣州市南沙區(qū)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策實施情況和存在的問題，同時借鑒上一節(jié)講解的國內(nèi)外創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地供應先進經(jīng)驗，探討了政策優(yōu)化方向，以期為合理制定城市新區(qū)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策提供參考。

一、南沙區(qū)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地制度困境

2017年南沙自貿(mào)區(qū)成立時,南沙區(qū)集中出臺了一批產(chǎn)業(yè)用地政策,有針對性地制定了南沙“1+1+10”產(chǎn)業(yè)政策體系。其中,《廣州南沙新區(qū)（自貿(mào)片區(qū)）支持新興產(chǎn)業(yè)園發(fā)展的用地管理意見》提出了新興產(chǎn)業(yè)園用地概念,明確了新興產(chǎn)業(yè)園用地的園區(qū)定位、用地功能、規(guī)劃管理、土地使用等重要內(nèi)容。截至目前,南沙區(qū)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地供給市場 80 多宗,主要分布在慶盛樞紐、明珠工業(yè)園等中心城區(qū)外圍地區(qū),以數(shù)字科技、生物醫(yī)藥、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)為主,對南沙區(qū)打造重大產(chǎn)業(yè)平臺形成較好的支撐作用。新興產(chǎn)業(yè)園用地既解決了新興中小企業(yè)用地難的問題,支持和規(guī)范了新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,又設(shè)定了相對規(guī)范的準入標準、規(guī)劃管理及監(jiān)管措施,充分保障了新興產(chǎn)業(yè)園用地的有序運行。

通過對南沙區(qū)政府部門和企業(yè)主體創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策實施情況進行調(diào)研,筆者發(fā)現(xiàn),創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地普遍存在以下問題。

（1）用地定義混淆,空間準入缺乏有效引導。未來制造業(yè)發(fā)展趨勢為：生產(chǎn)高科技產(chǎn)品以及提供相關(guān)服務(wù),二、三產(chǎn)業(yè)的界限越來越模糊,對產(chǎn)業(yè)用地配套設(shè)施的需求越來越多元化。現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)用地政策僅強調(diào)產(chǎn)業(yè)園區(qū)整體運營,并未明確單個地塊的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地功能和配套功能范圍,這給實際規(guī)劃管理帶來了困難。另外,政策對空間準入缺乏管理和引導、準入困難和用地劃分不合理等問題給新興企業(yè)的發(fā)展帶來了不利影響。

（2）拿地成本高,未能降低創(chuàng)新主體用地成本。創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地出讓價格通常高于普通工業(yè)用地,其優(yōu)勢主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)用途、配套比例、分割轉(zhuǎn)讓的靈活性上。創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地對新興產(chǎn)業(yè)園的運營和管理也提出了更高要求。然而,南沙區(qū)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策出臺時,適逢國家加大對產(chǎn)業(yè)用地房地產(chǎn)化的防控力度,市場運營主體大多處于觀望狀態(tài)；同時,大部分企業(yè)對產(chǎn)業(yè)園運營能力和功能配套的需求較低,反而更加關(guān)注土地出讓成本。在這種情況下,企業(yè)更傾向于使用成本更低的普通工業(yè)用地而非創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地。

（3）寬松的自持比例和配套比例存在房地產(chǎn)化風險。南沙區(qū)現(xiàn)行創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策規(guī)定的分割轉(zhuǎn)讓比例較大,并且未對分割登記最小基本單元面積加以限制,這給后續(xù)監(jiān)管帶來了較大困難。另外,由于創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策對配套服務(wù)設(shè)施定義模糊,部分企業(yè)出于降低成本考慮,通常會選擇居住類配套設(shè)施,而不愿配建生活性配套設(shè)施,以致產(chǎn)業(yè)用地房地產(chǎn)化風險居高不下。因此,政府的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策應在聚焦于前端“放”、后端“管”上,以解決優(yōu)化自持比例、防止產(chǎn)業(yè)用地房地產(chǎn)化等問題。

二、城市新區(qū)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展思路與對策

城市新區(qū)作為城市增量拓展的重點地區(qū),創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地與其他城市用地不同,更需要有力的政策支持,同時需要政府給予精細化政策設(shè)計,加強對增量用地的全生命周期監(jiān)管。兼顧市場需求與綜合效益,放水養(yǎng)魚與風險規(guī)避并重,結(jié)合南沙區(qū)“立足灣區(qū)、協(xié)同港澳、面向世界”的戰(zhàn)略性發(fā)展導向,南沙區(qū)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策修訂可聚焦于以下四個方面。（1）產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)優(yōu)質(zhì)化。南沙區(qū)應根據(jù)最新產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展導向進行產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級,并進一步明確新興產(chǎn)業(yè)園用地的定義,強化頂層設(shè)計；明確未來創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地空間載體范圍,包括用地分類和用地功能；明確產(chǎn)業(yè)準入條件,吸引優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)入駐空間。（2）配套功能彈性化。為了滿足新產(chǎn)業(yè)對高品質(zhì)空間的需求,迎合高端人才的多元化需求,南沙區(qū)應加大配套設(shè)施建設(shè),適應產(chǎn)業(yè)、企業(yè)更替周期縮短的趨勢,建立更有彈性的供地用途轉(zhuǎn)換機制。（3）供應方式靈活化。南沙區(qū)探索適配企業(yè)全生命周期的多元化供應方式,降低優(yōu)質(zhì)中小科創(chuàng)企業(yè)的用地成本,通過優(yōu)惠地價吸引創(chuàng)新主體集聚；適度提高分割轉(zhuǎn)讓比例,在保障產(chǎn)業(yè)正常運營的前提下吸引更多參與主體。（4）風險防范完善化。南沙區(qū)應推動低效用地盤活機制,釋放產(chǎn)業(yè)用地空間,提升土地利用效率；形成鏈條化、動態(tài)化的供后監(jiān)管,持續(xù)推動產(chǎn)業(yè)用地高效利用。

從具體管控內(nèi)容來看,南沙區(qū)應針對規(guī)劃管理、用地供應、供后監(jiān)管三大板塊在重點政策上打補丁。在規(guī)劃管理方面,南沙區(qū)應結(jié)合發(fā)展規(guī)劃中關(guān)于準入產(chǎn)業(yè)、業(yè)態(tài)功能的要求進一步明晰創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地定義,特別是對創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的產(chǎn)業(yè)主導功能和配套功能范圍進行明確,確保創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地與新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)適配。另外,用地政策應適應二、三產(chǎn)業(yè)混合用地的發(fā)展趨勢,在特定戰(zhàn)略地區(qū)配置一定比例的“白地”,提高土地使用的靈活性。在用地供應方面,南沙區(qū)應結(jié)合不同規(guī)模、業(yè)態(tài)企業(yè)的生命周期,對初創(chuàng)型、成長型、成熟型企業(yè)的差異化土地供給年限計劃進行匹配；重點扶持中小型科技創(chuàng)新主體,允許多家中小企業(yè)組成聯(lián)合體競拍創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)建設(shè)科創(chuàng)樓宇,并進一步降低分割轉(zhuǎn)讓比例,對轉(zhuǎn)讓面積、受讓對象和二次轉(zhuǎn)讓進行嚴格限制,防范產(chǎn)業(yè)房地產(chǎn)化風險。在供后監(jiān)管方面,南沙區(qū)應以動態(tài)監(jiān)管為導向,將原來單一時點的供后評價轉(zhuǎn)變?yōu)殚_竣工、達產(chǎn)、達產(chǎn)后、到出讓年限等階段的動態(tài)供后評價,并制定多維度、差異化的經(jīng)濟效益指標,根據(jù)經(jīng)濟效益指標完成情況對企業(yè)進行梯度獎懲。

三、結(jié)語

本文研究了廣州市南沙區(qū)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策實施情況,對南沙區(qū)的戰(zhàn)略發(fā)展目標提出了政策修訂的導向和具體建議。制定實施科學合理的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策,是未來創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策完善的重要方向,有利于培育創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)項目,提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展動能,提高土地利用效率,推進低效用地更新改造,加強全流程創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地管理,提升市場主體運營自主性,滿足市場主體創(chuàng)新發(fā)展需求。（作者：黃嘉玲   陳媛  姚江春 陳鴻媛 ）