繼PPP模式之后EOD模式已成為基礎設施領域的主要投資模式。本文通過對EOD模式的概念、政策、試點和落地項目進行梳理分析，闡述了EOD模式的具體特點，以及主要參與方在推動項目過程中的關注要點，供業內人士探討。

一、EOD國家試點項目和各省項目實施情況

（一）EOD國家試點項目分布情況統計

通過對試點項目（上文提到的兩批共94個）按區域進行統計得知，試點項目涉及的省有27個，按數量可分為七個等級，新疆申報的數量最多，而北京、西藏、海南、黑龍江尚無試點。需要說明的是試點項目為規劃中的項目，與最終落地實施的結果之間可能存在差異。各省詳細項目數量情況見圖1。

圖1 94 個試點項目區域分布圖

（二）EOD國家試點項目組合方式借鑒

中國地域廣闊，各地資源稟賦和歷史積淀不同，為實現區域高質量發展，項目實施模式應因地制宜，契合當地經濟發展實際。94個試點案例給項目組合實現自平衡的方式提供了一種思路，即區域應找準自身定位，優先統籌實施生態環境效益高的生態環境治理項目與投資回報高的產業開發等項目。EOD項目組合包可以結合圖2將公益屬性的生態治理項目與準經營性、經營性的可收費項目搭配，并通過政府預算補貼、稅收補貼等政府補貼引導調節，從而創新項目實施模式。

圖 2 EOD 項目包的搭配構建

（三）各省已落地項目數量和規模統計

截止到2022年底，通過在各省公共資源交易中心檢索“EOD”“生態環境導向”關鍵詞，統計出安徽、山東、河南各4例，重慶、湖北、湖南、內蒙古各3例，甘肅、河北、江蘇、遼寧、陜西、四川、新疆、浙江各2例，其他省份各1例以EOD模式實施的項目。投資額在400至600億元區間的有重慶、四川，在200至400億元區間的有福建、河北、湖北、山東，其他省份在200億元以下。項目數量和投資額詳見圖3、圖4，其中無相關信息及信息不全的省未列出。

圖3  各省已落地項目數量統計

圖4  各省已落地項目投資額統計

從統計情況可以看出，EOD單個項目投資規模在3億至200億。其中重慶、四川、福建、河北、湖北平均投資規模超百億，具有體量大的特點；青海、云南、山西都只有1個項目，投資規模近百億；山東、安徽、河南項目數量領先，平均規模體量在30至50億。不同地區項目在數量和規模上的差異與當地的政策與產業發展情況高度相關。通過參考不同地區的項目實施模式和規模，跟進已落地項目的成熟案例對未來項目規劃與實施層面具有借鑒意義。

（四）已落地EOD項目實施模式分析

項目的實施模式往往與項目的投資規模、參與方財力和回報機制相關。

1.小型規模項目實施模式特點規模小的項目，政府投融資壓力較小，項目整體風險比較容易控制，中標人在建設期間有權就累計完工的部分收取結算款，項目竣工后可實現完全退出，一般采用施工總承包EPC的模式。

2.大型規模項目實施模式特點根據政府財政能力情況與項目包整體回報機制的設計，往往采用F+EPC、BOT、PPP模式。

（1）F+EPC模式

當政府有一定的融資需求，短期財力可以支撐項目落地，同時為了吸引社會資本的參與，項目通常會采用該種模式。這種模式也被叫做投資人+EPC模式，需要中標人先融資再施工，在建設期或較短的運營期內收回成本和效益。這類模式的中標人往往也都是多家大型的國企或其組成的聯合體，中標人具有較強的綜合實力和強大的融資能力，目前已落地的項目較多采用該模式。

（2）BOT模式

試點期間采用該模式的項目較少，因為EOD項目包的項目收益端一般來自土地出讓金、土地指標、產業反哺、政府補貼等，由于時間空間造成的錯配，收益回流機制尚不完善，較難實現項目的自平衡，將風險降低到可控的范圍內。若以BOT模式實施，則中標人將承擔較大的融資和收益風險。

（3）PPP模式

試點期間此類模式實施的EOD項目更少，該模式下政府承擔可行性缺口補助，將項目收益不足的風險轉移到地方政府，一方面加大了政府財政負擔，另一方面可能帶來政府隱性債務。通過分析常見幾種實施模式的特點，可以發現特許經營BOT模式與PPP模式更加貼近EOD項目的內涵。然而EOD項目從試點走向成熟需要各參與方不斷地推動。

二、主要參與方對EOD項目實施的推動要點

（一）政府加大政策支持力度，合理規劃項目

1.加強頂層制度建設

當前EOD尚在初期探索階段，未來需加大制度支撐力度。多部門共同推動相關工作開展，在頂層設計上保障項目能夠在制度范疇內優化出科學實施路徑，盤活該模式。自上而下加大指導力度，將積累的成功經驗推廣復制，加速地方孵化符合自身定位的EOD項目包，支持地方經濟與環境雙發展。

2.完善環境價值交易機制

推動生態治理項目的“正外部性”能夠更加市場化的轉化其價值。當前，全國碳排放權交易市場已步入正軌，碳排放權總體具有較為完善的交易體系，用能權、林權、排污權、水權等交易市場也在逐步成熟，可以將價值權范圍延伸至EOD生態要素，參與到標準化的定價與交易機制中來，通過標準化的收入可明確預測EOD項目相關的現金流收入，能夠有效降低EOD模式的收益與風險的不確定性。

3.打通土地價值到項目收益的回流機制

對于片區開發類、鄉村振興類的項目，土地出讓和土地指標交易收益是EOD項目收益的主要來源。2021年11月，國務院辦公廳印發《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》，明確對于滿足一定條件的建設用地修復為農業用地后，騰退的建設用地指標可以優先用于相關產業發展。政策的突破能夠推動項目落地，在促進社會資本參與投融資、優化用地結構、升級生態修復模式、實現企業價值并增加整體效益等方面具有積極意義。

4.科學規劃項目

當前EOD項目正處在積極推廣的階段，地方政府應當根據地方實際情況，結合中長期規劃合理實施EOD項目，保持嚴格的規劃約束力，避免盲目上馬項目，以嚴控政府債務風險，避免因項目平衡機制不足造成的二次資源浪費，從而對地方經濟及環境造成負面影響。

（二）社會資本加大資源整合力度，聯合實施項目

EOD的開發主體應具備從項目策劃、產業規劃、工程施工、地塊開發、資產運營、產業招商等一整條產業鏈的實施和綜合操盤能力。從目前落地項目中標的社會資本性質來看，大多是從事基礎設施開發建設的大型央企、國企，未來隨著EOD模式的逐步成熟，項目開發主體可呈現出多業態多元化的趨勢，社會資本應當注重內外部資源的整合聯動，探索EOD項目整體開發的機會，在完成企業盈利目標的同時提升環境與經濟效益，資源整合的路徑可以從內部、外部兩個角度出發。

1.整合大型集團企業內部資源無論是前端的投資開發，還是運營期的產業返補，都有利于提升企業整體經濟效益，強化企業價值鏈，創造增量效益，形成規模效應，降低交易成本。尤其是當本土企業具備這樣的條件時，更能形成獨具地方特色的經濟增長點，同時創造地方環境效益。

2.聯合沿產業鏈條的資源有效聯合技術、資本、建設與運營企業相關資源，此類合作模式并不鮮見，但建設與運營割裂的問題是制約成功合作的關鍵，交易結構和利益分享機制設置的合理與否決定著參與方能否實現多方共贏，項目能否順利實施。

（三）金融機構加大融資力度，創新融資模式

1.國家開發銀行引領國家開發銀行作為開發性金融機構，應從政策和資金支持兩方面率先引導。在EOD項目實施過程中，應在規劃、政策保障、項目審批等各環節發揮引導作用。EOD項目的公益性及“外部性”決定了這類項目的內涵收益率不高，對應的貸款等融資定價也會偏低，需得到金融機構低成本資金支持。國家開發銀行提供大額、長期、低成本的貸款以及政策上的支持，對試點項目的落地，落地項目的成功孵化至關重要。

2.商業銀行跟進

EOD項目生命周期較長，其綜合性和復雜性決定了項目有多樣化的融資需求，商業銀行需給EOD項目更多的關注，緊密配合資金安排。若為了更好地滿足項目的融資需要，則需商業銀行發揮綜合實力，逐步深入參與，比如通過豐富融資品種、信托、租賃、基金、股權投資等多種資金配置渠道和創新生態環境類擔保品、開發環境權益資源等方式實現多樣化的融資需求。

3.基礎設施REITs再融資

隨著資本市場的成熟，融資更加多樣化，其中基礎設施REITs在經營性存量資產盤活中效果日益顯著。EOD項目的組合包往往包含多個子項目，通常需要分幾期滾動開發實施，可以對前期形成的存量資產盤活再融資，從而實現資金的有效利用。下一步，證監會將會同相關部門和單位推進基礎設施REITs常態化發行的十條措施落地實施，進一步促進盤活存量資產。未來公共基礎設施建設的融資渠道更加多樣化，有利于EOD項目的融資。

（四）項目業主加強項目管理，不斷優化項目

項目業主需從實際出發規劃出符合地方特點的項目組合，詳細論證項目可行性，細化實施方案，科學合理地預測項目現金流分布，設定招標條件，避免項目盲目實施。實施過程中應加強項目的監督與評價機制，業主能夠有效應對未預見情況和實施條件的變化，對交易邊界及時做出調整，保障項目科學合理地實施。項目業主可按項目區域或項目類型設立專項工作小組，加強組織管理能力，按投資進度有序開發項目，做好項目滾動開發的銜接工作，加強項目建設管理與資金管理，降本增效，靈活融資，減少項目實施風險。在實施過程中基于整體效益對項目進行優化，提前培育產業，關注產業創新的新模式。

三、結束語

本文總結了目前EOD模式的現行政策、試點和落地項目的一些特點，從不同參與方角度給出了對未來項目實施的一些建議。從試點項目和已落地實施的項目中總結的寶貴經驗可以為今后實施項目提供參考借鑒、甚至復制推廣。未來幾年將是EOD模式推廣與應用的窗口期，符合EOD理念的項目將在借政策東風實現項目自平衡的同時，給項目主體與地方政府帶來可持續化的經濟效益，以及超出賬面價值的社會效益，現階段對EOD實施情況的探究與思考對未來更好地實施EOD模式具有一定的借鑒意義。（作者：徐瑩瑩）