本文以成都市溫江區(qū)EOD實(shí)踐為例，為解決該地區(qū)林草資源利用效率低、水資源環(huán)境日趨緊張、林盤資源逐步消失等問題，圍繞EOD模式要求,對(duì)生態(tài)修復(fù)與資源開發(fā)進(jìn)行了系統(tǒng)化解構(gòu)，從國(guó)家政策引導(dǎo)、EOD項(xiàng)目庫遴選、項(xiàng)目體系建設(shè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)一體化實(shí)施方案、收益與風(fēng)險(xiǎn)和交易結(jié)構(gòu)等角度,構(gòu)建溫江EOD項(xiàng)目框架。本章將對(duì)EOD開發(fā)模式及風(fēng)險(xiǎn)分析進(jìn)行詳細(xì)講解。

EOD開發(fā)模式

一、建立開發(fā)運(yùn)營(yíng)模型

由于EOD模式本身的特殊性,行業(yè)對(duì)它的解讀更多偏向于“生態(tài)環(huán)境治理+片區(qū)綜合開發(fā)”的發(fā)展模式,與“軌道交通+土地綜合開發(fā)”的TOD模式略有神似。趙云皓等建議隨著EOD模式試點(diǎn)的不斷推進(jìn),應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化理論與方法研究、市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制實(shí)踐、關(guān)鍵政策制度創(chuàng)新等,探索建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值市場(chǎng)化轉(zhuǎn)化新模式、新機(jī)制。

因此,以“政府牽頭、政策支撐、多主體運(yùn)營(yíng)、市場(chǎng)化運(yùn)作”的模式成為溫江EOD項(xiàng)目的主導(dǎo)。該模式的基礎(chǔ)模型仍然以政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式為主,同時(shí)也應(yīng)當(dāng)參考“軌道交通+土地綜合開發(fā)”的投資架構(gòu)與收益方式(見圖6)。另外,針對(duì)不同的項(xiàng)目類型,積極探索和糅合市場(chǎng)化融資的非PPP項(xiàng)目,如股權(quán)合作、ABO、F+EPC、BOT、TOT等,在國(guó)家不斷調(diào)控房地產(chǎn)和監(jiān)控隱形債務(wù)的背景下,有效地規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn),建立高質(zhì)量發(fā)展的新模型。

圖 6 溫江EOD開發(fā)運(yùn)營(yíng)模型設(shè)計(jì)

二、明確EOD的收益構(gòu)成

EOD項(xiàng)目廣義的收益,是指在給定期間內(nèi),政府、企業(yè)等多元主體通過EOD項(xiàng)目建設(shè)所能夠得到的全部回報(bào)的價(jià)值總和,包括經(jīng)濟(jì)收益、環(huán)境收益、社會(huì)收益、文化收益;狹義的收益,是政府、企業(yè)等多元主體通過EOD項(xiàng)目建設(shè)能夠獲得的經(jīng)濟(jì)回報(bào),即經(jīng)濟(jì)收益。在EOD試點(diǎn)項(xiàng)目中,項(xiàng)目回款的來源主要包括幾個(gè)方面:①生態(tài)類綜合治理專項(xiàng)資金,該專項(xiàng)資金主要來源于中央的生態(tài)修復(fù)類的財(cái)政資金與項(xiàng)目資金支持;②土地資源的收益,包括土地整治收益、土地指標(biāo)交易收益、土地整理和運(yùn)營(yíng)收益、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)等;③經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn),即特許經(jīng)營(yíng)權(quán)所產(chǎn)生的收益;④政府購買生態(tài)服務(wù),比如生態(tài)指標(biāo)類收益;⑤產(chǎn)業(yè)升值收益,既產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)收益;⑥股權(quán)轉(zhuǎn)讓,如其他主體參與項(xiàng)目及政府回購股權(quán)等。

對(duì)于溫江EOD項(xiàng)目而言,主要的收益在于旅游產(chǎn)業(yè)盈利和物業(yè)開發(fā)銷售與租賃收入。土地資源收益是實(shí)現(xiàn)資金平衡的重要板塊,也是最直接最快速的收益回款方式,對(duì)土地收益方面分成以下幾方面:土地整理溢價(jià)收益、土地治理收益、土地指標(biāo)交易收益、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的收益。而旅游運(yùn)營(yíng)收益也是收益來源的重要版塊,包括景區(qū)門票收入、生態(tài)停車場(chǎng)收入、路牌廣告收入、景區(qū)內(nèi)服務(wù)收入等,其次還有一部分的旅游開發(fā)性項(xiàng)目收入,包括旅游配套商業(yè)、民宿生態(tài)度假酒店、新型鄉(xiāng)村民居示范區(qū)等。目前初步確定的溫江EOD投入56億元,其中生態(tài)修復(fù)類工程投入22億元,產(chǎn)業(yè)工程投資30億元,項(xiàng)目預(yù)期收益率為稅前12.07%,稅收6.19%,能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)收益反哺生態(tài)投資,具備可行性。

其余的減免或補(bǔ)償資金收益、使用者付費(fèi)收益、政府購買服務(wù)收益這三種類型更多地依附于當(dāng)?shù)氐恼咧С至Χ?以及交易平臺(tái)的搭建,政府是否能接納購買服務(wù)的程度所決定。隨著國(guó)家對(duì)碳中和等相關(guān)生態(tài)政策的大力推行,此三種類型在政策上和交易結(jié)構(gòu)會(huì)逐步改善。包括碳交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易、能權(quán)交易、森林覆蓋率指標(biāo)交易,這些已經(jīng)有明確的規(guī)范條文與指導(dǎo)兌現(xiàn)條例,將是EOD項(xiàng)目尤其是礦山修復(fù)、林草治理類項(xiàng)目的重要收益來源。

三、尋找社會(huì)資本的退出路徑

充分考量政府對(duì)項(xiàng)目的管理、引導(dǎo)的主責(zé),為社會(huì)資本進(jìn)的來、出的去,收益有保障、進(jìn)出有制度奠定政策基礎(chǔ)。營(yíng)造優(yōu)質(zhì)的營(yíng)商環(huán)境、公平的市場(chǎng)秩序、順暢的準(zhǔn)入流程,積極探索社會(huì)資本的收益來源的豐富化,降低政策成本提升項(xiàng)目參與收益。

尚未建立完善退出機(jī)制時(shí),可適度參照PPP模式退出路徑:適當(dāng)考量生態(tài)類項(xiàng)目完成后移交、部分基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目與政府責(zé)任類項(xiàng)目可以按節(jié)點(diǎn)股權(quán)轉(zhuǎn)讓與按照股份減資退出、產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目與其他類型具備持續(xù)運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目可以實(shí)施收益與期權(quán)的證券化退出。

四、清晰EOD項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)組織

在確定開發(fā)運(yùn)營(yíng)模型、收益結(jié)構(gòu)、退出機(jī)制后,就應(yīng)當(dāng)建立以生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)效益的長(zhǎng)效反哺機(jī)制,并保證反哺機(jī)制有充足的資金執(zhí)行。在過去制度化反哺機(jī)制的基礎(chǔ)上,創(chuàng)新性地提出交易結(jié)構(gòu)組織,一方面要強(qiáng)化對(duì)工程項(xiàng)目的管理,另一方面要使反哺資金更具有靈活性、抗風(fēng)險(xiǎn)能力,更有保障的運(yùn)行機(jī)制。因此,結(jié)合前期所有的研究分析與對(duì)于實(shí)施項(xiàng)目的包裝整理,對(duì)于EOD項(xiàng)目庫歸納為基礎(chǔ)型投入類項(xiàng)目(生態(tài)修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施、城市環(huán)境修復(fù)等)與收益反哺類(土地投資、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)、指標(biāo)轉(zhuǎn)移等)。要求收益適度擴(kuò)大,以保證投入的安全 (見圖7)。

圖7  投資、建設(shè)、管理運(yùn)營(yíng)交易結(jié)構(gòu)

EOD模式風(fēng)險(xiǎn)分析

EOD項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境類項(xiàng)目的反哺,對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的盈利能力具有較高的要求。同時(shí),項(xiàng)目的獨(dú)特性包括:政府債務(wù)嚴(yán)控、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、資金前期需求量大等項(xiàng)目生存風(fēng)險(xiǎn),都貫穿于EOD項(xiàng)目整個(gè)生命周期。風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要包括:融資類風(fēng)險(xiǎn)、收益類風(fēng)險(xiǎn)、政策不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。

一、融資類風(fēng)險(xiǎn)

EOD項(xiàng)目生態(tài)修復(fù)部分,與城市基礎(chǔ)設(shè)施具備共同的公益屬性,投資大且缺乏必要的收益來源決定了其政策性投資屬性。在未形成政策性回報(bào)機(jī)制前,融資困難是該部分項(xiàng)目的重要難題。

另外的通過開發(fā)部分反哺基礎(chǔ)設(shè)施類,依舊面臨市場(chǎng)化的融資機(jī)構(gòu)以收益項(xiàng)目融資與企業(yè)授信融資、政府擔(dān)保為主導(dǎo),缺乏對(duì)生態(tài)項(xiàng)目部分的融資信心。因此,前期資金缺乏、金融政策、機(jī)構(gòu)服務(wù)缺失,都成為EOD項(xiàng)目融資的壁壘。另一方面采取股權(quán)融資、債權(quán)融資等其他融資手段,也面臨一定的融資法律風(fēng)險(xiǎn)。

二、收益類風(fēng)險(xiǎn)

EOD收益構(gòu)成明晰后,收益目標(biāo)的達(dá)成與收益分成則是項(xiàng)目推進(jìn)的又一大難題。在項(xiàng)目操作過程中涉及到的政府、社會(huì)資本以及后期的所衍生的平臺(tái)公司等利益主體,在項(xiàng)目順利盈利階段還能夠有較好的反哺路徑,一旦出現(xiàn)收益目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn),將出現(xiàn)的是對(duì)于補(bǔ)虧責(zé)任的重新劃定。通常建議收益分配采用收益分享模式和固定支付模式,在條件階段形成約束性條件與補(bǔ)償性條件,靈活運(yùn)用收益分配模式來滿足EOD項(xiàng)目的復(fù)雜主體結(jié)構(gòu)。

三、政策不穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)

政策性風(fēng)險(xiǎn)主要存在于政府對(duì)于項(xiàng)目順利實(shí)施保障中,對(duì)于政策發(fā)布的貫穿性與持續(xù)性,決定了項(xiàng)目在建設(shè)后期及運(yùn)營(yíng)階段的保證。另外的則是對(duì)土地資源效益能否反哺生態(tài)投入的政策貫通性探討,尤其是土地指標(biāo)與財(cái)政體系的政策要求。

四、政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

EOD項(xiàng)目兼顧政府職責(zé)與市場(chǎng)化屬性,在同類項(xiàng)目運(yùn)作中,出現(xiàn)了大量的政府債務(wù)尤其是在之前基礎(chǔ)設(shè)施的PPP項(xiàng)目中,通過政府階段性回購、股份退出等方式,使政府變成了債務(wù)的承擔(dān)方。政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)尤其是對(duì)隱性債務(wù)的規(guī)避,成為EOD項(xiàng)目不可逾越的雷區(qū)。在明確的市場(chǎng)化原則運(yùn)營(yíng)、以資源配置為導(dǎo)向的生態(tài)治理與項(xiàng)目開發(fā)指引下,明確以下幾類情況不可實(shí)施。

(1)地方政府間接舉債;

(2)企事業(yè)單位舉債;

(3)“名股實(shí)債”;

(4)資產(chǎn)抵押;

(5)土地抵押;

(6)墊資延付。

五、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避建議

針對(duì)以上4類項(xiàng)目過程中容易出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),政府需要清晰明確項(xiàng)目政策邊界、政府財(cái)政承受、地區(qū)資源稟賦,要求政府創(chuàng)造優(yōu)越的營(yíng)商環(huán)境、提升政府公信力、加強(qiáng)政策的持續(xù)度與延續(xù)性、以提升市場(chǎng)活躍度與提高自身服務(wù)能力為導(dǎo)向,為社會(huì)資本能夠真正放心為EOD投資提供助力。（作者：王宗源  瞿旭）