與日本相比，我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)起步晚；對(duì)新能源相關(guān)技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新能力培養(yǎng)的重視程度與支持體制建設(shè)遠(yuǎn)落后于日本；支持新能源開發(fā)利用的法律法規(guī)體系不夠完善；新能源政策工具相對(duì)單一，政策之間缺乏銜接性與協(xié)調(diào)性；新能源支持政策的行政化色彩更濃，尤其起步期主要以組織型、行政管制型政策為主，市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”長(zhǎng)期未充分發(fā)揮作用；各階段新能源政策重點(diǎn)不明確，戰(zhàn)略目標(biāo)規(guī)劃較為籠統(tǒng)，發(fā)展路徑不清晰；推進(jìn)新能源普及擴(kuò)大進(jìn)程的民間組織參與程度低。亟需吸取國(guó)外先進(jìn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)支持政策優(yōu)化。中日新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑與政策對(duì)比，具體如下：

從中日兩國(guó)發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)的歷史過(guò)程來(lái)看，其發(fā)展路徑與支持政策各具特性（參見(jiàn)表6-2）。

表 6-2 中日新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑與政策特征對(duì)比

第一，從起步時(shí)間與動(dòng)機(jī)來(lái)看，我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)總體上起步晚于日本，在 20 世紀(jì) 90年代的“九五”規(guī)劃時(shí)期才首次提出新能源相關(guān)議題與政策目標(biāo)，而日本早在 1973 年第一次石油危機(jī)后就開始重視新能源相關(guān)技術(shù)研發(fā)的戰(zhàn)略開展。同時(shí)由于兩國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)起步期處于不同的國(guó)際能源經(jīng)濟(jì)環(huán)境，兩國(guó)最初發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)的背景與動(dòng)機(jī)也不盡相同，日本主要以第一次石油危機(jī)后石油供給短缺、油價(jià)猛漲對(duì)日本經(jīng)濟(jì)的猛烈打擊為導(dǎo)火索發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)的，而中國(guó)新能源起步期所處的 20 世紀(jì) 90 年代正值西方發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程后期、國(guó)際上《京都議定書》框架下全球共同應(yīng)對(duì)碳排放環(huán)境危機(jī)的熱潮。但從起步動(dòng)機(jī)的特征來(lái)看，中日兩國(guó)發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)均是“危機(jī)反應(yīng)”模式的有力體現(xiàn)，日本主要是外部石油供給危機(jī)促使尋求作為石油替代能源的新能源，中國(guó)則面臨內(nèi)部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量提升與外部國(guó)際碳排放約束倒逼清潔能源轉(zhuǎn)型。

第二，從新能源相關(guān)技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新能力來(lái)看，中國(guó)對(duì)新能源相關(guān)技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新能力培養(yǎng)的重視程度與支持體制建設(shè)遠(yuǎn)落后于日本，缺乏對(duì)新能源技術(shù)研發(fā)的總體規(guī)劃，國(guó)家對(duì)新能源開發(fā)技術(shù)研發(fā)的支持力度相對(duì)不足，未形成支撐新能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的體制機(jī)制。新能源領(lǐng)域自主創(chuàng)新水平低，關(guān)鍵技術(shù)的深入研發(fā)投入力度不足，光伏、風(fēng)能發(fā)電領(lǐng)域的一些關(guān)鍵技術(shù)仍然受制于外國(guó)引進(jìn)，太陽(yáng)熱利用、生物質(zhì)能、地?zé)崂妙I(lǐng)域的技術(shù)開發(fā)項(xiàng)目仍處于示范探索階段，距實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化利用還有較長(zhǎng)距離，致使中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)鏈“大而不強(qiáng)”。相比之下，日本新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展則起源于對(duì)新能源開發(fā)與利用技術(shù)研發(fā)的重視與支持，早在 70 年代起步期開始便陸續(xù)出臺(tái)《陽(yáng)光計(jì)劃》、《新陽(yáng)光計(jì)劃》等新能源技術(shù)支持計(jì)劃，在長(zhǎng)期總體框架下設(shè)定短期、中期、長(zhǎng)期技術(shù)開發(fā)目標(biāo)，并通過(guò)設(shè)立負(fù)責(zé)新能源技術(shù)開發(fā)的專門推進(jìn)機(jī)構(gòu) NEDO 保障各階段技術(shù)開發(fā)計(jì)劃的有序推進(jìn)。日本新能源技術(shù)創(chuàng)新水平長(zhǎng)期領(lǐng)先世界，也使得其在世界新能源產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)期占據(jù)制高點(diǎn)。

第三，從法律法規(guī)體系來(lái)看，日本支持新能源開發(fā)利用的法律法規(guī)體系的完善度整體優(yōu)于中國(guó)。首先，法律類型上，日本在新能源開發(fā)領(lǐng)域不僅出臺(tái)了《替代能源法》、《新能源法》等能源基本法，還頒布了《RPS 法》、《FIT 法》等能源專門法、以法律法規(guī)形式規(guī)定RPS 制度、FIT 制度的具體實(shí)施細(xì)則，這使得日本新能源開發(fā)戰(zhàn)略無(wú)論從總體框架規(guī)劃還是具體支持政策的實(shí)施都有嚴(yán)密的法律規(guī)范支撐，制度實(shí)施過(guò)程權(quán)責(zé)邊界清晰，市場(chǎng)監(jiān)管有法可依。相比之下，中國(guó)新能源相關(guān)的法律體系十分薄弱，新能源相關(guān)的法律法規(guī)基本僅限于2005 年出臺(tái)的《可再生能源法》這一基本法，且內(nèi)容籠統(tǒng)、缺乏針對(duì)性。上網(wǎng)電價(jià)制度、保障性收購(gòu)制度等新能源發(fā)電支持政策并無(wú)相應(yīng)的專門法予以規(guī)范，僅通過(guò)發(fā)布“通知”、“工作方案”、“指導(dǎo)意見(jiàn)”、“管理辦法”等缺乏法律效力的文件予以公布并實(shí)施，層次較低，規(guī)范力度較弱，制度運(yùn)行缺乏約束力，多存在各部門權(quán)責(zé)不清晰、監(jiān)管缺位的現(xiàn)象；其次，在法律法規(guī)覆蓋的范圍上，日本在新能源基本法與專門法的雙重指導(dǎo)下，法律覆蓋范圍全面、針對(duì)性強(qiáng)。例如《新能源法》明確新能源的概念、對(duì)象范圍、行政與市場(chǎng)主體的定位，《能源供給結(jié)構(gòu)高度化法》為太陽(yáng)能發(fā)電余電收購(gòu)制度奠定了法律框架，《RPS 法》、《FIT 法》分別規(guī)定兩制度的具體實(shí)施細(xì)則等。相比之下，中國(guó)新能源領(lǐng)域除《可再生能源法》以外的規(guī)范性文件的內(nèi)容覆蓋范圍小，多集中于光伏風(fēng)力并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的推進(jìn)、對(duì)新能源發(fā)電市場(chǎng)存在的類似消納能力不足、補(bǔ)貼過(guò)度等一系列問(wèn)題的探討與意見(jiàn)指導(dǎo)等，而生物質(zhì)能、地?zé)帷⒑Ｑ竽艿刃履茉撮_發(fā)工作則較少涉及。

第四，從支持政策體系來(lái)看，日本新能源產(chǎn)業(yè)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間發(fā)展已形成針對(duì)促進(jìn)新能源技術(shù)研發(fā)、設(shè)備投融資、利用普及擴(kuò)大、新能源電力并網(wǎng)等方面實(shí)施政府財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、融資貸款優(yōu)惠、FIT 與 RPS 制度、電力系統(tǒng)技術(shù)對(duì)策等一系列較為完善的支持政策體系，并根據(jù)能源形勢(shì)變化及時(shí)做出政策修訂、廢除與調(diào)整，以 RPS 制度向 FIT 制度轉(zhuǎn)換為代表的政策間的銜接度較好，補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠力度根據(jù)發(fā)電品種、主體（企業(yè)或家庭）進(jìn)行了差異化設(shè)計(jì)，電力并網(wǎng)技術(shù)對(duì)策的地區(qū)針對(duì)性強(qiáng)（例如九州地區(qū)）、同時(shí)善于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段解決技術(shù)問(wèn)題。與日本相比，由于中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)間范圍不及日本，支持政策體系亦不及日本完善。中國(guó)新能源政策工具相對(duì)單一，現(xiàn)有政策主要圍繞新能源發(fā)電行業(yè)展開，補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠政策的提出缺乏理論依據(jù)，政策之間的銜接性、協(xié)調(diào)性有待完善。

第五，從政策依賴性與新能源產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化程度來(lái)看，政策依賴是全球新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然路徑，中日兩國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大也很大程度得益于政府的政策支持。但相比之下，日本主要以指導(dǎo)型支持政策為主，重視運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)新能源市場(chǎng)機(jī)制的充分發(fā)揮，并對(duì)政策實(shí)施等輔以強(qiáng)化法律規(guī)范與嚴(yán)格的市場(chǎng)監(jiān)管。而中國(guó)新能源支持政策的行政化色彩更濃，尤其起步期主要以組織型、行政管制型政策為主，市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”長(zhǎng)期未充分發(fā)揮作用。這一方面易使新能源投資企業(yè)以政府政策支持為“保護(hù)傘”做出非理性的投資選擇，致使新能源產(chǎn)業(yè)存在嚴(yán)重的重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量等問(wèn)題，同時(shí)新能源投資企業(yè)形成的政策依賴惰性易使其在政府財(cái)政補(bǔ)貼政策收緊時(shí)經(jīng)營(yíng)易陷入困局。另一方面沒(méi)有市場(chǎng)機(jī)制做引導(dǎo)、政府的財(cái)政資金投向具有一定盲目性，反而傾向于支持缺乏經(jīng)濟(jì)性、不合理的一些新能源項(xiàng)目，而急需財(cái)政支持的項(xiàng)目沒(méi)有得到應(yīng)有的支持，最終造成嚴(yán)重的市場(chǎng)扭曲與資源浪費(fèi)。在新能源行業(yè)出現(xiàn)投資過(guò)剩、新能源電力消納困難等問(wèn)題后，中國(guó)政府也逐步推出零補(bǔ)貼計(jì)劃，降低新能源行業(yè)的政策依賴度，將政府職權(quán)歸還于市場(chǎng)，向指導(dǎo)性政策轉(zhuǎn)變。

第六、從政策重點(diǎn)突出性來(lái)看，日本新能源政策的不同歷史時(shí)期的重點(diǎn)突出性較明顯，起步期以技術(shù)研發(fā)政策為主導(dǎo)，此后設(shè)備投資擴(kuò)大、新能源利用普及擴(kuò)大、電力系統(tǒng)接入對(duì)策依次占據(jù)政策主導(dǎo)地位。相比之下中國(guó)各階段新能源政策重點(diǎn)不明確，戰(zhàn)略目標(biāo)規(guī)劃較為籠統(tǒng)，發(fā)展路徑不清晰。

第七，從政策連續(xù)性角度，中國(guó)以國(guó)家統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo)的體制優(yōu)勢(shì)在新能源支持政策連續(xù)性方面優(yōu)于日本，以國(guó)家五年規(guī)劃為基礎(chǔ)，各階段政策有序開展，以有效引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期。而日本曾在起步期過(guò)后隨 20 世紀(jì) 80 年代全球石油供需進(jìn)入緩和期，新能源開發(fā)政策放緩，這種隨國(guó)際能源形勢(shì)變化采取政策“出爾反爾”對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的連續(xù)發(fā)展形成阻礙。

第八，從社會(huì)參與度角度，日本從新能源發(fā)展起步開始就十分重視發(fā)揮民間研究所、財(cái)團(tuán)、協(xié)會(huì)等民間組織的作用，讓社會(huì)資本積極參與到新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，倡導(dǎo)官產(chǎn)學(xué)研一體化推進(jìn)各項(xiàng)新能源事業(yè)開展。目前日本新能源支持政策在推進(jìn)體制上形成由以經(jīng)產(chǎn)省能源資源廳、新能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合開發(fā)機(jī)構(gòu)（NEDO）、內(nèi)閣府能源環(huán)境會(huì)議為首的，以及日本能源經(jīng)濟(jì)研究所（IEE）、環(huán)境能源政策研究所（ISEP）、新能源財(cái)團(tuán)、自然能源協(xié)議會(huì)等民間組織在內(nèi)的多樣化主體構(gòu)成，強(qiáng)大的“智囊團(tuán)”保障各個(gè)推進(jìn)主體發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)共同推進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。相比之下，中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成政府規(guī)劃與民間參與相分離的特征與趨勢(shì)，民間組織參與程度低，政策的出臺(tái)難以集中多樣化主體的優(yōu)勢(shì)與智慧，易使得政策缺乏合理性與現(xiàn)實(shí)性。（作者：李曉樂(lè)）