流域是兼具自然地理空間、社會空間、政治行政空間的復(fù)合空間系統(tǒng)，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和人類活動的加劇，積極開展流域綜合治理，促使流域環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會高質(zhì)量發(fā)展，是深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、積極貫徹落實(shí)生態(tài)文明思想和推進(jìn)美麗中國建設(shè)的一項(xiàng)重要措施。流域綜合治理具有綜合性、復(fù)雜性、階段性特征，同時(shí)存在著投資規(guī)模大、資金來源不足等問題。生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)EOD模式，推動公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，有利于打通流域治理項(xiàng)目資金來源，解決流域治理資金平衡難題，助力流域區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

1 流域治理投建運(yùn)困難及挑戰(zhàn)

1.1 流域治理的特點(diǎn)

流域是以河流為中心、被分水嶺所包圍的區(qū)域。作為自然界中水資源的空間載體，流域承載著人類各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會活動，孕育著豐富多樣的人類文明。流域也是一個(gè)以水資源為中心、各種要素共同作用的社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。隨著社會的迅速發(fā)展、人口的增長和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張，流域水環(huán)境質(zhì)量受到了很大程度的影響，由此產(chǎn)生了系列問題制約經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

流域綜合治理一般根據(jù)區(qū)域、流域規(guī)劃，生態(tài)環(huán)境建目標(biāo)需求，統(tǒng)籌水環(huán)境、水資源、水生態(tài)等要素確定，通常包含水污染防治（污水處理、污水管網(wǎng)建設(shè)、污水處理提標(biāo)改造和再生利用，污泥處置，城鎮(zhèn)生活垃圾處理）、水環(huán)境綜合治理（水環(huán)境質(zhì)量提升、河道水環(huán)境綜合整治、農(nóng)業(yè)面源污染治理、河道生態(tài)和景觀建設(shè)）、水源地保護(hù)等。

流域綜合治理以流域資源可持續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升和社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，包括防洪排澇能力提高、水質(zhì)改善、水資源優(yōu)化配置、河道生態(tài)功能恢復(fù)、濱河景觀提升、綠色經(jīng)濟(jì)促進(jìn)等系統(tǒng)性內(nèi)容，具有跨行業(yè)、跨區(qū)域、多維度且投資體量大、系統(tǒng)復(fù)雜、建設(shè)運(yùn)營周期長等特點(diǎn)。同時(shí)從經(jīng)濟(jì)特性看，流域綜合治理整體屬于準(zhǔn)經(jīng)營性或非經(jīng)營性水利工程、市政工程，大多屬于公共產(chǎn)品、具有較強(qiáng)的正外部性，包含非經(jīng)營類、準(zhǔn)經(jīng)營類、經(jīng)營類子項(xiàng)目。

1.2 流域治理存在的問題

流域治理具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性、綜合性、持續(xù)性和高投入性。目前我國部分流域治理存在規(guī)劃管理和工程治理不系統(tǒng)、資源配置不合理、信息共享不對稱、激勵(lì)機(jī)制不相容等問題。

一是缺乏系統(tǒng)深入的綜合調(diào)查，對流域水環(huán)境系統(tǒng)性梳理和分析不足，缺乏系統(tǒng)性的流域治理規(guī)劃和治理方案，難以實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域聯(lián)合、綜合治理。忽視水體、河道、流域間的聯(lián)動性，以修建截污管網(wǎng)和污水處理廠站建設(shè)為主的點(diǎn)源污染防治方式，難以綜合性、全局性、持續(xù)性地解決流域水環(huán)境治理過程中出現(xiàn)反復(fù)治理、反復(fù)污染的難題。

二是流域治理要素眾多、層次復(fù)雜、關(guān)系錯(cuò)綜，涉及上下游、左右岸，可能分屬不同行政區(qū)域，涵蓋生態(tài)環(huán)保、水利（水務(wù)）、園林景觀、市政等多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，分屬不同職能部門管轄，需要協(xié)調(diào)發(fā)改、規(guī)劃、水利、環(huán)保、住建、國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、城管、財(cái)政等不同政府部門通力合作，容易導(dǎo)致治理責(zé)任不明確，缺少直接的終極責(zé)任人。

三是流域治理的資金來源受限，存在投入不足、渠道單一的問題。我國流域治理任務(wù)繁重，中央財(cái)政資金投入無法全覆蓋，地方財(cái)力難撐治理重任，同時(shí)以依靠中央及地方政府財(cái)政性資金和地方投資平臺籌集的資金來實(shí)施的資金投入模式，使得投資渠道單一，資金缺口大，地方投資平臺公司外在缺乏監(jiān)督壓力，內(nèi)在缺乏技術(shù)進(jìn)步和管理改革的動力，投資及管理效率低下。

四是流域治理的投資回報(bào)機(jī)制不健全，社會資本參與的積極性不高。資金投入支持是推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施的重要保障，而流域治理中的大多數(shù)項(xiàng)目屬于非經(jīng)營性或準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，即使包含的經(jīng)營性項(xiàng)目盈利能力也普遍較弱，投資回報(bào)機(jī)制不健全，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化機(jī)制不通暢，由此造成流域治理高度依賴政府付費(fèi)，金融機(jī)構(gòu)以及社會資本投資積極性不高、活力不強(qiáng)。

2 EOD特點(diǎn)及適用性

生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（Eco-environment-oriented Development，簡稱EOD）模式，是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式。

EOD模式包含三項(xiàng)核心要點(diǎn)，一是“融合”，推進(jìn)公益性生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目有效融合。二是“一體”，一個(gè)市場主體統(tǒng)籌實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為整體一體化投資、建設(shè)、運(yùn)維。三是“反哺”，在項(xiàng)目邊界范圍內(nèi)力爭實(shí)現(xiàn)整體收益與成本平衡，依靠產(chǎn)業(yè)運(yùn)營反哺項(xiàng)目投入。

EOD模式通過將環(huán)境治理和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目一體化實(shí)施，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系。在一體化開發(fā)體系中，流域綜合治理、礦山生態(tài)修復(fù)等生態(tài)環(huán)保類項(xiàng)目，能夠有效帶動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善和自然資源價(jià)值提升。同時(shí)，資源開發(fā)利用類項(xiàng)目、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)類項(xiàng)目，能夠產(chǎn)生良好的經(jīng)營收入、經(jīng)濟(jì)效益。

EOD模式具有多方面的優(yōu)勢，具體體現(xiàn)在：

（1）減少地方政府生態(tài)治理投入。流域生態(tài)環(huán)境治理是中央對地方政府考核的硬性指標(biāo)，但是大部分為沒有收益或收益較少的公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，采用EOD模式吸引社會資本方參與，以生態(tài)環(huán)境治理后帶來的資源升值溢價(jià)以及帶動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展收益來反哺生態(tài)環(huán)境治理的投入，大幅減少了地方政府對生態(tài)治理的投資支出。

（2）助力地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在實(shí)施流域生態(tài)環(huán)境治理的同時(shí)可以提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能。通過導(dǎo)入“生態(tài)+產(chǎn)業(yè)”，挖掘區(qū)域內(nèi)土地資源、產(chǎn)業(yè)資源和生態(tài)資源的潛在價(jià)值，有利于帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)流域整體價(jià)值提升。

（3）改善融資條件，降低融資成本。從融資實(shí)效上看，EOD項(xiàng)目較一般項(xiàng)目更容易獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款支持。國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮開發(fā)性金融大額中長期資金優(yōu)勢，對EOD項(xiàng)目統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，在資源配置上予以傾斜，給予優(yōu)先盡職調(diào)查、優(yōu)先審查審批、優(yōu)先貸款投放、優(yōu)惠利率、延長貸款期限等優(yōu)惠信貸政策。

流域綜合治理項(xiàng)目作為一種公共產(chǎn)品與服務(wù)，通過水污染控制、水環(huán)境修復(fù)等恢復(fù)河道的生態(tài)和景觀功能，改善生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化了沿線區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，賦能區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。流域內(nèi)水資源可綜合開發(fā)用于航運(yùn)、電力、漁業(yè)、灌溉、供水、防洪、旅游等，河道內(nèi)砂石、河流周邊土地資源具有豐富的潛在價(jià)值。但流域治理項(xiàng)目本身缺乏可盈利性，難以產(chǎn)生直接的財(cái)務(wù)收入和財(cái)務(wù)效益。將EOD模式應(yīng)用到流域生態(tài)環(huán)境治理中，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域開發(fā)與持續(xù)運(yùn)營、投融資與項(xiàng)目實(shí)施等，有利于打通流域治理項(xiàng)目資金來源，解決流域治理資金平衡難題，助力流域區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。(作者：李榮 馬莉萍)