云南個舊作為“世界錫都”，因金屬錫聞名于世，隨著錫礦等有色金屬礦產資源的逐步枯竭，個舊市在2008年被列入國家首批12個資源枯竭型城市，面臨著產業結構失衡、市場機制欠缺、生態環保治理投入壓力大等系列發展難題。在此背景下，本文以云南省個舊市為例，通過梳理目前個舊市生態環境保護治理與產業發展動能升級的需求，基于EOD模式的創新機制與實施要求，研究有色金屬礦區生態環境保護治理與產業發展的融合推進思路與實施路徑。
1研究區域與數據來源
1.1區域概況
個舊市地處云貴高原南部，為云南省紅河州下轄市，全市國土面積1587km2，常住人口41.93萬人。個舊市地理位置如圖1所示。
個舊素有“錫都”之稱，錫礦保有儲量超90萬t，占中國錫儲量的1/3，2021年個舊市十種有色金屬產量為70.97萬t。作為全國有色冶金基地，長期持續的礦產開采，使得個舊礦集區2004年被國務院列為首批首批嚴重危機礦山之一，也給區域生態環境帶來了嚴重危害。一是責任主體滅失的歷史遺留廢棄工礦場地、尾礦庫與礦山較多，導致區域整體生態環境切割破碎，同時存在土壤重金屬污染與土地利用效率低下等問題。根據冉繼偉等研究成果，個舊市大屯片區54個檢測點位的內梅羅土壤重金屬綜合污染指數均大于3，屬于重污染，其中砷、鎘、鉛復合型污染較為嚴重，土壤鎘的生態危害最強，砷、鉛的生態危害次之，鋅表現為輕微的生態危害。另一方面流域內生活污水集中收集處理率低，污染源控制體系不健全，導致重點河湖水質較差，水生態環境亟待改善。2019～2021年，個舊市主要河湖水體大屯海、金湖、乍甸河和沙甸河均存在水質指標為劣V類，主要超標指標為化學需氧量、總氮、總磷和砷。
圖 1 個舊市地理位置示意圖
2016年以來，個舊市引導364家民營小選廠自主轉產轉型與兼并重組，遷入北部選礦試驗示范工業園區;將51個金屬礦山采礦權整合至8個，以此強化有色金屬礦區的資源高效集約利用和污染物集中治理，倒逼產業綠色轉型升級。根據個舊市工礦企業拆除選廠和加工廠選礦設備遺留場地、尾礦庫、歷史遺留工礦山等野外調查、復核工作成果，個舊市目前仍有9330畝歷史遺留廢棄工礦場地、24座尾礦庫、261hm2歷史遺留礦山需開展生態修復與環境治理。
1.2數據來源
本文研究區域個舊市的社會經濟數據來源于《個舊市2021年國民經濟和社會發展統計公報》，歷史遺留廢棄工礦場地與礦山調查數據來源于個舊市第三次全國國土調查和《2018年度個舊市礦山地質環境調查》，河湖水環境質量數據來源于紅河州生態環境局個舊分局水質監測歷史數據。
2 有色金屬礦區EOD模式實現路徑
2.1 EOD模式概述
EOD模式與其他傳統生態環境治理項目實施模式的主要區別在于其核心特征:肥瘦搭配，一體開發，自求平衡。“肥瘦搭配”是將現金流不足的公益性生態環境治理項目和與之關聯的盈利性產業建設與片區開發等項目有效融合;“一體開發”是在生態環境治理規劃設計中，識別關聯產業與片區，將生態+產業/片區統籌推進、一體化實施，由公益性轉變為具有商業開發價值的經營性項目，以生態環境價值提升產業品質，形成增值溢價，將生態環境治理作為產業開發投入要素，把關聯產業未來溢價提前鎖定，建立開發項目對生態環境治理的收益反哺;“自求平衡”是指EOD模式實施需要合理確定項目整體邊界范圍，構建項目成本與收益相平衡的項目包，減少政府支出壓力。
其核心關鍵詞有三:融合、反哺與一體化實施?！叭诤稀敝傅氖荅OD模式依托項目需包括公益性生態環境治理項目與產業或片區綜合開發項目兩類項目，且依托項目需相互關聯、有效融合，生態環境治理部分屬公益性項目，產業或片區開發項目為具有較好收益的經營性產業開發項目，兩者之間相互關聯，生態環境治理對產業開發項目具有外部經濟性?！胺床浮眲t是要求項目肥瘦搭配組合開發，在項目本身層面實現產業開發項目對生態環境治理項目投入的反哺，提前鎖定生態環境保護溢價，減少公益性生態環境治理項目政府投入，做到不需政府補助，或政府補助遠小于生態環境治理項目投資，這是其區別于傳統PPP項目的顯著特征?！耙惑w化方式實施”是指要將生態環境治理項目和產業開發項目作為一個整體項目，由一個市場主體整體實施，統籌推進，加強EOD項目的統籌設計和統一規劃，強化生態環境導向，兩類項目統籌為一個整體項目實施，做好項目成本和收益的綜合測算，融為一體，避免兩類項目割裂實施。
2.2 個舊市EOD策略
區別于傳統流域環境治理，個舊市有色金屬礦區生態環境問題復雜多樣，既有歷史遺留廢棄工礦場地、尾礦庫、廢棄礦山等國土生態安全整治，也包括土壤、地下水與地表水系的重金屬污染防治和傳統的水環境治理。在關聯產業識別環節，要把握個舊有色金屬礦區的礦產采選加工等特色產業建設與資源綜合利用，結合片區綜合開發建設，統籌推進個舊市EOD模式，增強有色金屬礦區資源環境承載能力，謀劃城市發展新動能。個舊市生態環境保護與產業融合發展思路如圖2所示。
圖 2 個舊市有色金屬礦區生態環境保護與產業融合發展路線圖
個舊市有色金屬礦區EOD策略的實現，需重點關注以下3點:
一是強化生態與產業融合發展的規劃引領。個舊市產業動能升級應以綠色、循環、低碳為導向，發展關聯度高、帶動力強、綠色低碳的環保產業;同時將生態作為一種產業進行適度開發，在治理生態環境的同時，著重考慮生態本身的產業價值，充分引入社會力量，優化當前生態治理投入機制，用市場機制推進生態建設，實現“產業生態化”與“生態產業化”同步推進。個舊市大力發展產業集群，形成以循環經濟產業園為主體的產業集群，規劃建設循環經濟產業園，實現創新創業資源聚集，完善配套服務體系，以工業固廢集散－回收再生－精深加工的循環經濟體系為建設指引，構建低碳環保的現代產業體系。針對歷史遺留廢棄工礦場地的整治與歷史遺留礦山的生態修復，是對個舊市長期以來粗放的有色金屬采選加工產業在生態環保歷史欠賬的彌補;整合歷史遺留礦山資源，以國家礦山公園發展理念，發展獨具特色的礦山+生態文旅產業模式;通過對廢棄場地的生態修復與再生利用，促進產業與生態融合共生。
二是利用市場機制加強生態與產業融合發展資金支持。以政府財政資金為引導，充分利用社會資本，建立個舊市生態與產業融合專項基金，對有產業化前景的生態項目和服務于生態的產業化項目進行重點支持，大力推進生態產業化和產業生態化。探索多種融資模式促進生態與產業融合發展，建立生態與產業融合發展的多元化投融資機制。將生態作為一種特殊的公共產品進行開發，積極探索資源定價、適度提價機制，用價格杠桿調節資源使用。推進生態建設項目的企業化經營、產業化運作，運用業主招投標、項目經營權轉讓等方式把生態項目推向市場，特別要注重引進民間資本“打理山水”，使生態項目市場化經營落到實處，強化生態資源的自我造血功能。
三是建立多重反哺機制。通過來源豐富、類型多樣的項目收入，實現生態環境與產業發展的多重反哺模式，實現生態環境保護與產業建設、片區綜合開發的融合一體化發展。首先是生態環境治理的自我反哺:以廢棄工礦場地治理產出的錫礦渣提煉回收、歷史遺留礦山生態修復因邊坡治理所產出的砂石料、礦山生態公園的經營收入、污水處理后的再生水利用措施等，實現生態環境治理自我反哺。其次是產業建設反哺生態環境:開展片區污水收集處理完善工程、礦山修復與場地治理，可進一步提升循環經濟產業園區生態環境與基礎設施建設水平，增強產業園區經濟活力，后續產業運營和廠房出租等收入反哺片區環境治理投入，實現產業－生態的反哺。最后是片區綜合開發反哺生態環境:對目前以農用地、村莊和部分建設程度較低的未利用地為主大屯片區，按照《滇南中心城市總體規劃》開展片區綜合開發，打通濱水公共空間通道，引導大屯海文化、體育核心區等文化功能集聚，促進大屯海周邊用地轉型，通過待開發片區的河湖生態環境治理、污水收集處理與供水能力提升、公共服務設施建設，在改善區域生態環境的同時，增強供水、停車等城市基礎服務能力，提升片區宜居水平，后續片區綜合開發增值收益通過專項基金反哺生態環境治理，實現片區－生態的反哺。
2.3 個舊市EOD實施路徑
基于EOD理念，采用“授權開發+股權合作”模式，個舊市政府授權下屬平臺公司作為項目實施主體，由平臺公司引入社會投資人，與社會投資人共同成立項目公司，項目公司統一實施有色金屬礦區生態環境導向的開發項目。以個舊市歷史遺留廢棄工礦場地、尾礦庫及歷史遺留礦山生態修復和生態治理為核心，以流域水生態環境治理及污水收集處理完善為側重點，以關聯的“產業+”城鄉供水一體化、循環經濟產業園區以及礦山生態特色公園延伸運營為支撐，圍繞個舊市大屯新區進行區域綜合開發，補齊公共服務設施短板、配建基礎設施，以項目自身的運營收入、產業導入帶來的地方稅收增加值以及生態修復后新增建設用地、耕地指標交易收入和關聯區域內土地增值收入提高項目自身造血能力，不增加政府債務、不形成隱性債務，實現整體投入與產出的平衡。個舊市有色金屬礦區EOD模式組織實施路徑如圖3所示。
2.4 個舊市EOD機制創新
個舊市有色金屬礦區的EOD模式實現路徑區別于傳統環保項目實施模式，在投融資模式與資金籌措方式有所不同，通過政企聯動、制度創新，依托平臺公司，引入資金實力、專業性較強的社會資本方，幫助政府解決項目資金問題，不增加政府債務負擔，實現項目自平衡，多方共贏。個舊市EOD模式的機制創新主要體現在5個方面。
一是探索生態資源指標及產權交易。將歷史遺留廢棄工礦土地整理、礦山生態修復、林業生態修復等生態資源類項目中產生的礦石、土地指標和林業資源，通過土地增減掛指標交易、產權交易、經濟林交易來實現廢棄土地的再利用，以此實現生態類項目自身收支平衡。
二是盤活歷史遺留廢棄工礦場地與礦山價值。將廢棄工礦土地與礦山修復和其后續產業發展收益打包，支持項目公司開展礦山修復整治，相應礦山生態公園建成后，以生態文旅產業運營為支撐，按比例分享公園運營收益，真正將綠水青山轉化為金山銀山。
三是融合片區綜合開發。在區域生態環境保護治理基礎之上，探索創新產業融合發展，通過基礎設施建設和產業園建設，結合個舊市城市發展，以生態為引領打造片區經濟發展，項目公司合作參與相關產業項目的投資和經營，加大產業收益對片區開發和生態環境治理的反哺力度，同時避免系統性隱形債務風險。四是導入多元產業。結合有色金屬礦區產業轉型實際，以特色產業為引領，按照有色金屬采選加工產業以及未來循環經濟產業方向，大力發展“礦區+產業園區”、“礦區+生態公園”等，形成個舊特色產業集群。五是建立專項基金。探索建立個舊市生態環保與綠色發展專項基金，擬制定資金管理辦法，通過將項目范圍內新增財政收入及專項項目收入進行封閉運作，用于彌補生態保護和環境治理項目的資金缺口，在不觸碰土地、礦產資源等現有法律政策紅線的基礎上，實現項目整體肥瘦搭配、統籌推進、一體化實施。(作者：徐 暢，錢斌天，劉 穎，劉元元)
