本文從充分利用天津薊州區(qū)豐富的綠色資源著手，探討EOD與PPP模式融合，提升域內(nèi)PPP項目運營質(zhì)量，對項目實施思路、程序、方法進行分析，并從預(yù)期效果、實施路徑以及實現(xiàn)目標等方面進行研究和建議。

一、EOD模式在薊州區(qū)落地的必要性和可行性

（一）必要性

探索EOD模式在薊州落地是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理的創(chuàng)新發(fā)展和有益嘗試，更是踐行“兩山”理論的具體應(yīng)用，同時也將引領(lǐng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)探索出一條新路，以多元可持續(xù)的投融資模式，推動生態(tài)環(huán)境治理項目落地和長效運維。

1.實現(xiàn)生態(tài)修復(fù)。結(jié)合薊州發(fā)展規(guī)劃中礦山修復(fù)等生態(tài)治理內(nèi)容，EOD可以充分發(fā)揮其特點，在保護薊州區(qū)現(xiàn)有生態(tài)資源的前提下，以自然恢復(fù)為主，輔以邊坡、尾礦治理等人工措施，加快山體復(fù)綠，恢復(fù)地質(zhì)地貌，解決環(huán)境問題，從而強化薊州區(qū)綠色本底、生態(tài)優(yōu)良的優(yōu)勢，充分發(fā)揮薊州區(qū)京津綠色屏障的生態(tài)作用，增強人民群眾對于良好生態(tài)的獲得感。

2.節(jié)約財政資金。采用EOD模式可以收益較好的產(chǎn)業(yè)類項目去平衡收益性較差的生態(tài)治理項目，從源頭解決天津經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級期環(huán)保領(lǐng)域財政資金壓力大的問題，特別是結(jié)合薊州區(qū)存在大量生態(tài)治理需求的實際情況，積極使用EOD模式，以市場導(dǎo)向為指引，憑借管理效率提升，推動環(huán)境質(zhì)量提升，最終實現(xiàn)節(jié)約財政資金的目的。

3.實現(xiàn)正向引導(dǎo)。EOD核心不僅在于做到項目之間的“肥瘦搭配”，更在于通過健全生態(tài)環(huán)保修復(fù)治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平衡機制，優(yōu)化環(huán)境治理內(nèi)部本身與薊州區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的全系統(tǒng)關(guān)聯(lián)的緊密程度，推動將薊州生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，形成綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展對薊州區(qū)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)提升的正向引導(dǎo)效果，實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的既定目標。

（二）可行性

EOD模式與傳統(tǒng)模式相比，整個項目由一個市場主體統(tǒng)籌實施，充分利用杠桿作用和風險分擔的機制，能夠在財政資金之外開辟新的資金來源，打通生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域多元參與的通道。

2019年以來，國家密集出臺了系列政策支持EOD模式發(fā)展，其中生態(tài)環(huán)境部出臺的《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》（環(huán)辦財科〔2022〕6號）文件，明確了EOD模式中諸如申報主體、總投資規(guī)模、收入返還方式、子項目關(guān)聯(lián)要求等內(nèi)容，對于在綠色資源豐富的薊州區(qū)推廣使用EOD模式有了政策依據(jù)及操作指南。

二、具體應(yīng)用

本文探索運用EOD理念在保障所實施項目良好運轉(zhuǎn)并形成正向循環(huán)的同時，解決相關(guān)PPP項目的瓶頸問題。

（一）EOD模式助推區(qū)域可持續(xù)發(fā)展

1.EOD模式通過長周期的運營收益反哺項目前期投入。為解決生態(tài)環(huán)境治理缺乏資金來源渠道、總體投入不足、環(huán)境效益難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟收益等瓶頸問題，EOD探索將生態(tài)環(huán)境治理項目與資源、產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目有效融合，提高項目自身的“造血功能”或者通過拓展項目上下游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)收益的機制，實現(xiàn)項目整體投入與產(chǎn)出關(guān)系的平衡，在此基礎(chǔ)上，解決相關(guān)PPP項目自身收益來源不足、過度依賴財政支出等難題（詳見圖1）。

圖1 EOD 模式對比運營收益反哺項目流程圖

2.EOD模式可獲得更多金融扶持政策。EOD模式發(fā)展符合國家生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略，在項目融資階段可獲得更多金融扶持政策。2021年央行工作會議的十大工作要求中，提出了“落實碳達峰碳中和重大決策部署，完善綠色金融政策框架和激勵機制”，明確要求做好政策設(shè)計和規(guī)劃，引導(dǎo)金融資源向綠色發(fā)展領(lǐng)域傾斜，未來地方政府也應(yīng)配套出臺EOD相關(guān)綠色融資支持政策，幫助EOD項目解決融資難、融資貴問題。

（二）項目實施總體思路

通過專業(yè)化運營實現(xiàn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)補貼生態(tài)環(huán)境治理投入，保證項目具備持續(xù)盈利能力。一是統(tǒng)籌安排，由薊州區(qū)政府結(jié)合相關(guān)PPP項目資源、資產(chǎn)情況以及項目周邊生態(tài)治理需求，進行總體規(guī)劃安排；二是精準謀劃，對相關(guān)項目運營范圍進行研究，充分梳理可整合的環(huán)保類項目，為EOD模式導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)打好基礎(chǔ)；三是產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，通過相關(guān)產(chǎn)業(yè)、人才導(dǎo)入，將環(huán)境治理收益轉(zhuǎn)化為項目收益，實現(xiàn)項目內(nèi)部可反哺的造血機制；四是收益反哺，由PPP項目所設(shè)立的SPV公司，參與水質(zhì)提升、礦山修復(fù)等EOD項目，政府通過EOD項目合同對項目收益共享。

（三）政府引導(dǎo)及扶持

政府通過EOD理念扶持、反哺相關(guān)PPP項目，主要路徑有政策和資金兩方面：一是政策支持，主要包含稅收、土地等方面；二是資金支持，主要通過政府債券、政府投資基金兩種方式，但受天津債務(wù)整體調(diào)控影響，政府債券難以滿足大規(guī)模項目上馬的投資需求。采用政府投資基金可以實現(xiàn)降低政府支出責任，并刺激實施主體充分挖掘收入。由政府牽頭成立引導(dǎo)基金、增信基金，在項目前期資本金、資信不足時，由引導(dǎo)基金進行投入提供扶持，增強市場信心，項目中期由增信基金為項目融資提供增信措施，穩(wěn)定市場預(yù)期，最終通過EOD理念，增加相關(guān)PPP項目收入來源，實現(xiàn)降低政府支出的目標。

（四）收入來源分析

EOD模式收入主要來源為產(chǎn)業(yè)運營收入，即實施主體利用自然資源使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展和運營適宜產(chǎn)業(yè)，并通過產(chǎn)業(yè)運營獲得收入。結(jié)合薊州區(qū)實際情況，可重點考慮引入如下行業(yè)和項目：

1.旅游行業(yè)。薊州區(qū)擁有大量生態(tài)資源保護區(qū)，可引入旅游業(yè)進行開發(fā)，對于不同的景區(qū)開發(fā)模式，要采取不同的規(guī)劃方式，因地制宜設(shè)計開發(fā)，依靠其專業(yè)運營能力發(fā)掘收入。

2.集團化民宿。民宿通常指利用當?shù)孛窬拥认嚓P(guān)閑置資源,為游客提供體驗當?shù)刈匀弧⑽幕c生產(chǎn)生活方式的小型住宿設(shè)施。由本級政府成立民宿公司，建立行業(yè)標準，集團化管理，通過提升配套服務(wù)，增加客單流水，加強區(qū)內(nèi)經(jīng)濟及稅收。

3.新能源產(chǎn)業(yè)。根據(jù)國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要的相關(guān)要求，光伏發(fā)電是我國未來大力推動的產(chǎn)業(yè)之一，可以考慮水面搭載光伏設(shè)備，發(fā)揮其節(jié)約土地資源、提高發(fā)電量、保護水體以及運維方便等特點，同時搭建水面光伏可減少水藻生長，起到改善水質(zhì)作用。

4.高附加值畜牧業(yè)。該產(chǎn)業(yè)主要指養(yǎng)馬。目前馬產(chǎn)業(yè)系列產(chǎn)品開發(fā)得很少，可以引進一些品種優(yōu)良的馬用于商用，專門服務(wù)一部分高端消費人群，提高持續(xù)收益率。參考農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《全國馬產(chǎn)業(yè)規(guī)劃》，探索性開展賽馬，將娛樂性融入養(yǎng)馬、賽馬活動中，激發(fā)運營單位充分發(fā)掘增收潛力。

5.集中式養(yǎng)老。充分利用薊州區(qū)區(qū)域自然環(huán)境優(yōu)越、周邊旅游資源豐富的條件，由薊州區(qū)政府統(tǒng)籌規(guī)劃，進行集中養(yǎng)老類項目開發(fā)，打造一個全方位、高品質(zhì)的康養(yǎng)樂園，再通過宣傳推廣吸引高凈值人群，通過養(yǎng)老運營項目持續(xù)增加項目現(xiàn)金流。

6.其他收入。主要包含碳匯收入、蔬果深加工、水資源相關(guān)收入等，其中碳匯收入指具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的林木生態(tài)系統(tǒng)，申請?zhí)紖R增量并進行交易。

（五）典型應(yīng)用案例

結(jié)合薊州區(qū)水資源治理及礦山修復(fù)等生態(tài)治理需求的現(xiàn)狀，以河北省懷來官廳水庫、青海省海西州礦山生態(tài)項目為例，簡述EOD模式平衡方式及落地效果。

1.河北省懷來永定河沿岸及官廳水庫EOD項目。該項目為2021年國家級試點項目，總投資19億元，主要包含3.3萬畝官廳水庫國家濕地公園建設(shè)、8.2萬畝洋河二灌區(qū)節(jié)水綜合改造、200畝官廳水庫周邊農(nóng)業(yè)面源污染治理和300畝環(huán)首都綠色果蔬保障基地。

該項目通過清理官廳水庫周邊影響水生態(tài)環(huán)境的違規(guī)經(jīng)營行為和拆除違規(guī)建筑，著力實施環(huán)境修復(fù)，全面提升官廳水庫生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。同時，通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，水權(quán)、林權(quán)、碳匯交易，水質(zhì)貨幣補償機制以及配合北京市冷鏈等產(chǎn)業(yè)疏解轉(zhuǎn)移等途徑，實現(xiàn)彌補前期項目投入的目標。項目實施后，將實現(xiàn)年減排二氧化碳4.7萬噸，節(jié)水2091.67萬立方米，并進一步優(yōu)化首都“菜籃子”布局，取得較好的經(jīng)濟效益和社會效益。

2.青海省海西州大柴旦行委礦山生態(tài)EOD項目。該項目為2022年國家試點項目，總投資98億元，主要包含礦山環(huán)境綜合治理、200萬千瓦光儲項目、大柴旦行委國家礦山公園等3個子項目。

該項目通過增加地表植被、修復(fù)地質(zhì)原貌，并充分借助青海省“綠電特區(qū)”優(yōu)勢，有效解決揚塵污染、破壞生態(tài)環(huán)境問題。同時，通過廢棄礦山興建光伏發(fā)電廠，實現(xiàn)對土地資源的可持續(xù)利用，推進生態(tài)環(huán)保與光儲產(chǎn)業(yè)、文旅產(chǎn)業(yè)融合，逐步實現(xiàn)項目收支平衡，在推動礦山修復(fù)治理工作，實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益同步提升的原則下，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)有收入、政府有稅收、生態(tài)環(huán)境與資源高效利用的目標。

三、擬結(jié)合的相關(guān)項目

于橋水庫、北部山區(qū)兩個PPP項目均坐落在薊州區(qū)，項目規(guī)模較大，目前尚未建立起完善的生態(tài)環(huán)境治理及綠色發(fā)展相適應(yīng)的回報機制，疊加本市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期財力緊張影響，財政支出責任的壓力較大。

（一）項目基本情況1.于橋水庫TOT項目，總規(guī)模為125億元，合作期25年，采用“TOT”（轉(zhuǎn)讓—運營—移交）的模式運作。該項目通過引入社會資本盤活存量資產(chǎn)，提高運營效率，加強水利投資建設(shè)，促進水庫水質(zhì)、水環(huán)境的改善。

2.北部山區(qū)PPP項目，總規(guī)模為300億元，合作期25年，采用“TOT”（轉(zhuǎn)讓—運營—移交）+“BOT”（建設(shè)—運營—移交）的模式運作。該項目通過引入社會資本盤活存量資產(chǎn)，提高運營效率，結(jié)合裸地修復(fù)、生態(tài)涵養(yǎng)、山林撫育等生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護，提高北部山區(qū)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量。

（二）項目存在問題1.政府支出壓力大。兩項目政府支出責任合計約30億元/年，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級疊加疫情影響下，政府支出壓力巨大，同時兩項目受使用者付費在全生命周期內(nèi)不均衡的因素影響，無形中增加了政府或有支出責任的風險。

2.運營內(nèi)容單一。兩項目均存在運營內(nèi)容固定且單一的現(xiàn)狀，僅靠壓降運營成本來節(jié)約成本效果有限。同時受PPP項目合同約束，兩項目不易開展框架外的創(chuàng)新性經(jīng)營內(nèi)容，一定程度上影響了社會資本發(fā)掘收入的動力。

（三）結(jié)合方法

1.兩種模式運營邊界。目前，于橋水庫、北部山區(qū)PPP項目經(jīng)營范圍較為完整，基本覆蓋項目全部內(nèi)容，如通過EOD模式與PPP相關(guān)聯(lián)，則需以EOD模式運營范圍、PPP模式運營范圍邊界清晰為原則，由政府組織相關(guān)部門就兩種模式合作的范圍、邊界進行合理評估和確認。

2.資金反哺路徑。于橋水庫、北部山區(qū)兩個PPP項目為市本級項目且規(guī)模巨大，EOD模式無法直接與兩項目結(jié)合。為確保將EOD所產(chǎn)生的盈余資金反哺兩項目，首先，于橋水庫、北部山區(qū)的SPV公司可以參與到EOD項目運作中，并參與EOD利潤分配。其次，明確分配機制，一是政府方應(yīng)在EOD模式合同文件中明確利潤分配機制，盈余資金除補貼EOD前期投入外，應(yīng)由政府統(tǒng)籌安排用于上述兩個PPP項目補貼，降低財政壓力；二是在EOD方案設(shè)計及實施中明確于橋水庫、北部山區(qū)項目的正外部性，即充分肯定EOD項目所獲得的環(huán)境治理效果是在前期PPP項目落地的基礎(chǔ)上所取得，增加EOD盈余資金反哺PPP項目的關(guān)聯(lián)性。

四、作用和意義

（一）實現(xiàn)制度保障目標EOD在公益性生態(tài)環(huán)境治理項目中應(yīng)用，其核心是產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的具體實踐，在推進過程中通過多維度完善土地、法律、金融等制度及政策保障，建立健全生態(tài)環(huán)境的保護修復(fù)治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的平衡，以確保相關(guān)項目有可持續(xù)發(fā)展的能力。

（二）實現(xiàn)市場培育目標建立環(huán)保投資回報機制，推動產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，明朗了關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)市場收益前景，健全了相應(yīng)市場交易機制，通過EOD收益增加相關(guān)PPP項目收入來源，有效減少相關(guān)PPP項目的政府支出責任，有利于總結(jié)出更適用該方式的項目收益機制，也有利于相關(guān)PPP項目健康推進實施，從而實現(xiàn)穩(wěn)定和規(guī)模化發(fā)展。

（三）實現(xiàn)價值轉(zhuǎn)化目標傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境治理項目的投入與其帶來的價值提升之間存在一定程度割裂，通過EOD模式將收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目和收益豐厚的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)授予相關(guān)PPP項目社會資本，破解了生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化機制不健全導(dǎo)致低投資回報難題，實現(xiàn)價值的有機轉(zhuǎn)化。

通過探索EOD模式在薊州區(qū)實施，為天津環(huán)保領(lǐng)域以EOD模式為引領(lǐng)的政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場運作的投融資格局實現(xiàn)“破局”，實現(xiàn)環(huán)保和經(jīng)濟雙贏，真正走向綠色發(fā)展，同時從能力提升、市場培育、金融支持等方面起到了促進作用，解決環(huán)境治理與資金需求的矛盾，該模式也必將成為天津經(jīng)濟增長的新引擎。