一、決策制定難點

由于片區項目被引入我國的時間較晚，社會各界對其認知的程度仍有待深入，投資決策的制定難度隨之增加。在制定決策的過程中，社會資本往往會遇到以下問題。

1.項目規劃不科學

倘若在規劃城市時，有關部門沒有融入地方優勢，則會導致項目對社會資本不具吸引力。由此而帶來的連鎖反應，主要有招商引資失敗、項目投資收益減少等。國內每個城市都有明確的定位，城市定位又決定了片區職能，如果在前期規劃階段，沒有對城市在產業、地理位置和自然環境等方面所擁有的優勢加以考慮，將增加項目開發的失敗率。由此可見，在對片區進行統籌規劃時，應重點考慮上位規劃，保證布局科學且合理，才能使產業導入等工作得到有序推進。一旦出現社會資本所持有產業資源和規劃不符的情況，或是由于規劃內容發生調整，導致項目和城市發展計劃不符的情況，就會影響項目的整體開發。此外，隨意更換社會資本，同樣會給項目開發效率和進度產生影響，這點也應當有所重視。

2.治理結構存在缺陷

開發EOD、TOD項目時，出于管控項目施工進度、質量與成本的考慮，有關部門往往會先指定該項目的平臺公司，要求平臺公司參股相應的項目公司，同時賦予平臺公司一票否決重大經營決策、重大人事任免、重大資金使用決策的權力。由此可見，作為項目最大股東的社會資本，通常要承擔全部的融資、管理和市場風險，但卻無法獲得管理、指導項目公司的權力。新時期，如果仍然沿用該結構，不僅會使項目管理成本大幅度提高，還會影響政府、社會資本的交流與溝通，導致項目管理等工作無法取得理想成效。

3.運營能力有待增強

施工企業、設計企業普遍不具備豐富的產業運營經驗。由于多數項目均含有無法創造收益的基建內容，地方政府往往會根據自身支付能力選擇將可創造收益的項目與基建項目相結合，并在此基礎上，對項目實施方案進行設計，以增加項目收益。此外，考慮到片區與公共利益息息相關，利潤空間及價格均會受到公共利益的制約，這也會影響決策的制定，少數企業甚至會打消參與項目開發的念頭，不利于項目的開發。

4.其他難點

第一，政府層面。EOD、TOD項目所含基建子項目的數量極多，這也決定了項目投資對政府財政具有極強的依賴性。新預算法出臺后，地方政府紛紛加大了對自身隱性負債加以控制的力度，以免出現違規舉債的情況，這也在無形中提高了社會資本對政府支出意愿、財政能力進行判斷與評價的難度，多數社會資本更傾向于參與東部沿海城市片區的開發，而對其他城市片區持觀望態度，可供社會資本選擇的范圍隨之縮小。

第二，企業層面。片區綜合開發往往要耗費大量資金，這也給社會資本提出了相應的要求，只有保證項目建設過程中，社會資本始終擁有良好的融資能力，同時在項目正式投入運營后，社會資本能夠快速償債，才能使片區價值得到最大化實現。研究表明，商業地產開發所創造效益，通常能夠影響片區綜合開發最終收益。現階段，受金融實體經濟、不炒住房等政策的影響，以住宅開發、商業房產開發為代表的諸多項目，均已無法獲得銀行的支持。即使能夠達到銀行信貸要求，銀行所提供的資金也十分有限，缺少建設資金不僅會影響項目建設進度，還會提高項目的失敗率。另外，僅有城市更新片區在正式投入運營后能夠在短時間內收回資金，而其他項目都要等待較長一段時間才能收回建設資金。由此可見，一旦信貸政策、經濟環境或是金融政策發生改變，社會資本既有現金流往往無法做到按時還本付息，進而引起相應的風險。

二、決策制定措施

投資決策指的是投資主體以自身所掌握資料為依據，對特定投資活動做出決策。按照層次不同，可將投資決策分成宏觀決策、微觀決策兩類，要想保證所制定決策科學且具有可行性，關鍵要做到以下幾點。

1.立足實際，科學規劃項目

前期準備階段的主要工作是對項目產業、空間、資金和技術進行規劃，并保證所制定規劃符合項目情況。具體來說，就是將運營公司既有資源、社會資本相結合，主動聯合政府代表，結合自身所擁有資源，有序開展編制規劃、建設及運用工作。

在編制規劃期間，重點考慮既有資源的承載能力，根據可供調用的資源總量，對項目發展規模加以確定，保證人、產、城深度融合，在增強項目對優秀人才所具有吸引力的前提下，將存量資產充分盤活。如果條件允許，應優先開發可滿足開發要求的區域，將其劃為先期啟動區，根據實際情況合理設置分片區，確保資源能夠得到充分利用。通過對區域價值進行提升的方式，最大限度激發內生動力，提高項目開發的成功率。

2.改變治理結構，做到公平治理在條件允許的情況下，政府資本可選擇提前介入，在前期策劃階段，聯合負責編制方案的機構和政府有關部門展開討論，分別從權責劃分、法律法規和管理質效等方面出發，準確表明自己所處立場并提出相應的建議，這樣做的目的是提高項目科學性，使項目得到高效且穩定的運行。

3.與專業機構合作，增強運營能力現階段，片區綜合項目中社會資本多以“聯合體”的形式存在，但合作的對象較為固定，通常是施工企業之間合作、施工企業與設計企業合作、施工企業與金融機構合作，合作的目的是對項目進行分配，具有明顯的短期目的性，在互補性方面的表現并不理想。例如：2021年5月6日，國家開發銀行（CDB）立足實際，推出一批生態環境導向開發模式（EOD）試點項目。目前，正式納入規劃中的項目投資總額超過1398億元，擬申請貸款金額約為706億元，規劃試點期為2021—2023年。以重慶市經濟開發區EOD試點項目為例，目前貸款授信額度約為260億元，發放貸款約71億元。

針對這一情況，有關人員提出了以下解決方法：由設計企業與地產商合作，對設計企業在施工管理、規劃設計等方面所具有的優勢進行充分發揮，在地產商的協助下，對其策劃及運營商業性質項目的能力進行強化，使企業在項目運營方面所存在短板得到彌補。

4.其他有效措施

第一，政府層面。政府有關部門可以打造一套符合片區項目特征的可行標準，根據相關標準判斷投資決策的可行性。一般來說，可行性標準應包含兩方面內容：一方面是宏觀因素，如政府財政收支和項目類型；另一方面是綜合因素，如風險分析結果、財務分析結果。企業應當以政府所制定的標準為依據，對上述因素進行四象限分析，詳細劃分因素類型，優先參與地方信用財政及區域發展水平理想，風險劃分科學，財務指標符合預期的項目。如果項目可行性不理想，應審慎制定決策。若項目存在風險劃分不科學、收益低或是可行性較差的情況，則不應參與項目的開發。

以EOD、TOD項目開發為例，政府嚴格按照“十四五”規劃中，關于生態環境保護工作的五個堅持思路，重點做好項目開發中的環境保護工作，并且取得預期效果。目前，全國地級及以上城市優良天數比例為87%；細顆粒物（PM2.5）排放標準未達標城市占比下降28.8%，全國地表水優良水質斷面比例達到83.4%，超過規劃目標70%；劣V類水體比例下降到0.6%，為城市污染防治作出有益貢獻。在片區綜合開發項目中，應繼續貫徹落實新發展理念，編制實施2030年前碳排放達峰行動方案，確保形成生態環境治理體系。

第二，企業層面。首先，深入研究政策。建立政策研究機制，深入研究政府所頒布金融和經濟政策，結合宏觀產業發展情況，對不同政策所產生的影響進行分析，形成相應的文字報告。由地方政府牽頭，圍繞經濟發展建立相應數據庫，將債務余額、GDP和財政收支等數據上傳到數據庫，同時對各項數據的變化趨勢、原因進行分析，為制定投資決策提供理論支持。其次，做到與時俱進。事實證明，根據國家建設規劃，對重要區域或城市內的項目進行開發，可提高項目成功率。一方面，參考交通網布局和未來發展趨勢，選擇擁有堅實設施基礎、良好交通可達性的區域；另一方面，優先選擇位于城市群內的項目，充分利用城市群的優勢，有序開展各項工作。最后，打造優秀團隊。片區綜合開發所涵蓋內容較多，包括但不限于前期的規劃設計、中期的投融資與施工、后期的運營維護，社會資本所擁有的優勢，通常僅能覆蓋兩個或三個環節，而施工企業、設計企業由于缺少運營實體經濟的經驗，在感知市場、宏觀經濟發展趨勢方面的敏感度較弱。要想解決該問題，關鍵是要根據項目特點，打造由投融資、營銷和設計人員所組成的投資決策團隊，將制定投資決策等工作交由該團隊負責，避免出現決策制定不正確的情況，為使決策具有科學性、可行性提供強有力的保障。