本文將穗莞深三地的政策制度進行比較分析，從應用場景、創新性和預期效果等方面剖析各地政策的具體內容；最后選取若干已審批通過的M0新型產業用地案例，以企業的用地管理視角出發，從企業類型、地塊指標、功能配比和管控事項等多方面對穗莞深三地的M0用地項目進行比較分析，總結出多元角色協調下的新型產業用地提升模式和路徑。
一、穗莞深三地M0新型產業用地案例對比分析
隨著穗莞深三市M0政策的頒布和實施，各市結合企業發展的需求審批通過了一批M0新型產業用地的項目。筆者此次就廣州、深圳、東莞三地案例進行梳理，進行比較分析和總結。
1.1企業類型
拒筆者統計，近年來穗莞深三市審批通過的M0用地項目大多布局在廣深科技創新走廊中。雖然穗莞深三地的產業引入和發展方向略有不同，但大多聚焦于高新科技產業，因此申請用地項目的企業類型多為高新技術企業，以廣州為例，重點發展產業領域包括信息技術、智能裝備與機器人、生物醫藥與健康等產業類型。位于廣州市花東鎮的花都大健康地塊項目，其運營主體是華南醫谷產業園運營有限公司，擬發展醫藥制造業、醫療儀器及器械制造等相關產業，未來意向引入的企業包括奇方藥業、海爾生物等高科技企業。
除了企業自主拿地建設運營外，也有房地產企業先行申請拿地，后期建設切分轉交給科技企業運營的案例。2013年，深圳市萬科房地產有限公司以掛牌出讓方式獲得深圳灣科技生態園這一首宗主導功能為M0的土地使用權。可以看出當時制度仍在探索階段，對于新型產業的不明確規定，使得房地產公司成為M0用地的權利主體。在2018年后，《深圳市工業區塊線管理辦法》出臺對產業準入進行了嚴格規定。從2019年出讓的留仙洞總部基地來看，競得的七家企業聯合體經營方向主要為科技創新、生物醫療等新興產業方向。
1.2 地塊指標
M0用地由于其區別于普通工業用地的產業效能，地塊建設強度指標普遍較高，甚至不設置上限。《深圳市城市規劃標準與準則（2018年局部修訂稿）》取消13版深標的工業用地地塊容積率上限。在此政策下，2019年出讓的深圳留仙洞企業聯合大廈項目容積率可高達16.5230，土地開發強度大大提高。東莞和廣州雖沒有借鑒深圳取消工業用地容積率上限的做法，但開發強度較普通工業用地仍是高出許多，如廣州荔灣區已批準的名創優品、僑銀環保、大翔藥業以及大參林醫藥等4宗M0用地容積率都為3.0-5.031以及東莞市南城街道官網近日公布的諾基亞廠房項目改造后容積率高達5.0232等。
表3-1穗莞深區域內M0用地項目地塊指標及企業信息表
1.3 功能配比
地塊審批的功能配比以研發為主，配置必要的行政辦公、商業和附屬設施，嚴禁與生產無關的居住功能，另外工業低端制造功能也不放置在M0用地中。
以深圳為例，留仙洞總部基地功能除了必要的研發用房外還加入了商業、社區用房、物業用房等功能；廣東京東都市智能產業創新發展有限公司（下文簡稱京東）競得的東莞第二宗M0用地將規劃建設高品質的研發、辦公、輕生產、休閑和商務空間；華南醫谷產業園運營（廣州）有限公司在《關于CK0201082地塊申請新型產業用地（M0）項目選址的情況說明》中規劃地塊主要包括產業樓、企業總部、科研樓、行政辦公樓等功能。綜上可看出，M0用地功能利用更加多樣，允許建設相關配套服務設施，能夠同時滿足研發設計、商業、生產等多種功能需求。
表3-2穗莞深M0用地項目功能配比
表3-3穗莞深M0用地項目功能配比對
1.4 管控事項
M0用地的管控方向是引導產業向高科技、高技術轉型，提高工業用地的使用效率和產值貢獻，因此通過競買申請人的資格要求、項目的投資和稅收準入條件、公共用房的貢獻和分隔轉讓要求等多方面進行管控。
首先，對于競買申請人，各市都有嚴格規定是在當地注冊成立的獨立法人企業且具有M0用地企業準入資質（表3-4）。其中，與2019年深圳七家企業聯合體競得留仙洞總部基地不同，廣州首宗M0用地出讓條件明確規定不接受聯合競買及個人競買。
表 3-4 穗莞深 M0 用地項目管控事
其次，對于項目的準入條件，深圳市投資控股有限公司（下文簡稱深投控）競得的東莞首宗M0地塊出讓要求項目投資強度不低于600萬元/畝，項目年產值不低于1200萬元/畝，年稅收貢獻不低于150萬元/畝；和東莞類似，雄興孵化器競得的廣州首宗M0用地要求項目投資強度≥1068萬元/畝，年營業要求≥4291萬元/畝，年稅收要求≥454萬元/畝。面對如此高的要求，開發企業需要的是對產品品質、產業能級嚴格把控。最后，對于用房貢獻，2019年出讓的深圳羅湖清水河地塊規定競得人須承擔鄰近宗地上無償移交政府7200㎡研發用房的建設費用；廣州首宗M0用地也要求競得人須無償移交不低于10%的產業用房給增城經濟技術開發區國土規劃建設環保局或其指定的機構；與前二者不同，東莞政府寄希望于深投控能把深圳優厚的產業資源吸引至東莞，進而提高首宗M0用地的優惠力度，規定無需貢獻產業用房。
最后，在分割轉讓方面，深圳留仙洞萬科云城項目由于企業需向政府無償移交80%的產業用房以及全部綠地和道路用地，政府允許企業銷售剩余部分的物業，其中產業和部分商業可分割銷售，另外部分商業和酒店則需整體轉讓。而2019年的留仙洞-企業聯合大廈項目因為是多方共有產權，政府則規定土地出讓期內不得轉讓或通過股權變更等方式變通轉讓建設用地使用權及建筑物。以深圳為鑒，為了保障開發企業的利益且以防工業地產化，東莞的“京東智谷”項目分割轉讓條件規定可分割面積不超過49%且配套用房不得分割轉讓。
二、結論：多元角色協調下的新型產業用地提升模式
穗莞深三地M0新型產業用地政策的初衷是進一步提高工業用地利用效率，保障工業用地節約集約利用，因此在用地功能和建設容量上給予了更好的彈性；同時忌憚用地企業在建設和后期使用上的擦邊球現象，通過復雜的管控事項約束企業的開發行為。M0用地的管理過程體現出多元角色協調下的新型產業用地提升模式，一方面體現出政府層面對于產業現狀的提升期望，另一方面體現出地方企業注重實效的發展意愿，其中各地政策中規劃管理和實效評估的細則直接影響了企業申請M0用地指標的可能性，總體來看，深圳更為積極鼓勵的制度政策促成了數量更多的M0型用地案例，當然也與深圳更為活躍的新型產業發展狀況相關，相對來說廣州和東莞的M0用地政策相對保守，在審批手續和管控力度上更謹慎，申請通過的用地案例相對較少。
但總體來說，在2020年全球災難性的新冠疫情影響下，全球化的產業經濟鏈條受到重創，加劇了各國增持本土工業企業的傾向。未來國內的經濟形勢一定程度上將依賴于工業高技化的程度和總量，粵港澳灣區中工業基礎深厚的穗莞僧三地勢必需要進一步提升新型產業用地的數量，其中M0用地的政策引導將發揮出重要的作用，通過管控完善項目建設落地的“最后一公里”至關重要，適應新型產業發展的切實需求，希望通過剛性和彈性的政策合理引導，盡快實現產業轉型，形成國家新的發展動力和基礎。（作者：姚圣，陳培佳，方舟）
