本文基于以基本政策工具作為X維度、生物醫藥產業建設主體作為Y維度、生物醫藥產業活動環節作為Z維度的三維政策分析框架，分析粵港澳大灣區9市生物醫藥政策配置情況，并綜合分析產業政策環境建設的欠缺之處。

一、單維度分析

1.1  X維度（基本政策工具維度）分析

對于基本政策工具維度，粵港澳大灣區9市在各活動環節中對于環境型政策工具應用比例最大，占比達到38.21%。其中，目標規劃在環境型政策工具應用比例最大，處于廣州、深圳、佛山、珠海、東莞的第1位。目標規劃是生物醫藥產業發展起步點，也是產業發展的基礎，該政策工具的使用體現在政府對生物醫藥產業建設目標清晰，產業發展方向、規劃思路明確，引導相關企業在擴張規模、提高產能的同時注重發展規律，更好地推動高新技術成果轉化，助力生物醫藥產業質量提升。供給型政策工具在9市應用中比例最小，為26.05%，人才培養與吸納在此種工具類型中使用占比最大。產業人才資源是帶動生物醫藥產業發展的必須要素，在這方面可筑造培育復合型專業醫療人才基地，促使生物醫藥產業多元化發展；還可聚焦生物醫藥產業、大健康產業適當增開生物醫學工程、生物制藥等相關專業，加強政產學企合作，打造優質暢通的人才強化、輸送平臺，實現人才資源的高效配置。需求型政策工具在9市生物醫藥產業政策中使用比例適中，為35.73%，其中使用最多的是鼓勵創新和獎勵補助。現有政策主要依靠落實保費補貼、保障建設用地、建設資助平臺，加快生物醫藥產業發展，擴大產業需求、穩定市場。在這類政策工具中，一方面政府通過對生物醫藥企業機構實施研究資金補助等政策降低其生產研發成本、發展壓力，結合鼓勵創新的政策工具使用以提高企業機構創新生產積極性、主動性，把創新理念貫徹于生物醫藥產業的生產實踐之中。另一方面，政府通過建設多個創新平臺和中心，加快創新體系發展，鼓勵生物醫藥產業走科技創新路，使作為研發主體的企業機構在生產創新中迸發活力，此二項政策工具在廣州市、深圳市、佛山市、珠海市、東莞市均有應用，目的是吸引科創實力強勁的生物醫藥企業入駐，從源頭提高創新實力，整合產業資源。

1.2  Y維度（產業建設主體維度）分析

放眼生物醫藥產業建設主體維度，粵港澳大灣區9市各項政策文本內容涉及社會企業機構方面最多，共計336條。而涉及政府職能部門和高校科研院所的政策內容分別為81條和170條。在生物醫藥產業建設過程中，政府職能部門通過給予生物醫藥產業企業融資支持以改善產業外部環境，結合招商引資手段，編制生物醫藥產業園區發展規劃綱要、空間布局發展規劃和園區建設實施方案等，形成具有各市特色、聯動協作式的開放型區域創新體系。產業鏈在產業活動的研發測試、規模擴展和市場落地中均起到重要作用，特別是醫藥制造業的業務流程外包、貿易流通與其緊密關聯，開拓生物醫藥、醫療保險等相關領域國際市場，可切實提升其國際化水平、國際競爭力，使生物醫藥企業機構形成合力共同拉動產業建設與發展。高校科研院所主要在研發測試環節起到支撐作用，以國內外合作的多向交流溝通等方式促進生物醫藥專家人才、原材料資源整合，接軌國際生物醫藥產業研究前沿，吸收和引進世界先進的生物醫藥科技成果，提高研發生產的技術水平，由“制造”邁向“創造”。

圖4  X-Y二維分析數據堆積條形圖

1.3  Z維度（產業活動環節維度）分析

從粵港澳大灣區生物醫藥產業活動環節維度來看，研發測試環節在政策文本中數量最多，達319條。生物醫藥產業政策文本內容中涉及規模擴展環節和市場落地環節的條目分別為231條和183條。由此可見，生物醫藥產業產品的研發測試環節是產業的基礎環節和發展關鍵，只有在此環節穩扎穩打，才能真正實現產業高速發展。生物醫藥產業的規模擴展環節與產業集群化、專業化和產業空間拓展息息相關，在此環節中，需堅持以開放促轉型促發展，與國家“一帶一路”倡議對接，利用區域層次化合作增添優勢。在產業市場落地環節中，生物醫藥企業的準入資質審核通常由政府作出明確規定，規范市場準入，推動各項生物醫藥產品與科技服務流通市場發展。當前，9市政府正以生物醫藥產業新產品、新模式、新業態為重點，謀求大幅提升生物醫藥產業數字化、網絡化、智能化水平，以進軍國際市場，推動生物醫藥產業提質增效與轉型升級。

二、二維交互分析

2.1  X-Y（基本政策工具-產業建設主體）二維交互分析

從圖4的X-Y（基本政策工具-產業建設主體）二維分析數據堆積條形圖可見，粵港澳大灣區9市對于政策工具的使用具有綜合性，并全面覆蓋各項生物醫藥產業建設主體，總體而言，政策文本內容涉及社會企業機構的數量最多。其中，供給型政策工具主要面向社會企業機構與高校科研院所，其通過規范產業建設用地、建立健全公共服務平臺等后勤保障工作，加之項目資金投入與著重關注人才吸納培養，直接推動生物醫藥產業的生產發展。需求型政策工具中，使用外包服務與國際貿易較多的產業建設主體是社會企業機構，以此接軌國際生物醫藥產業市場，穩定產業供給，適度刺激產業需求。而鼓勵創新、交流合作、獎勵補助三項工具在社會企業機構與高校科研院所中均有所運用，表明創新研發生產仍然是生物醫藥產業發展的重要支撐。使用環境型政策工具較多的機構是社會企業機構和政府職能部門，其中社會企業機構可通過目標規劃直觀了解生物醫藥產業未來發展方向與前景，以精準招商實現強鏈補鏈，善用融資支持、知識產權相關政策強化自身研發生產環節，而政府職能部門主要通過準入規則制定、績效考核、區域評估等市場監督手段規范生物醫藥產業生產發展，加以流程簡化的方式，為企業在產業研發、市場落地等各環節打開綠色通道。

2.2  X-Z（基本政策工具-產業活動環節）二維交互分析

政策文本內容統計與X-Z二維分析數據堆積條形圖（圖5）顯示，在粵港澳大灣區9市生物醫藥產業活動中，應用最多的是環境型政策工具，其主要從目標規劃著手，制定產業長遠發展目標并規范好過程中每一環節，以加快產業經濟發展，提高整體層面的布局規劃。同時通過政府部門落實市場監督手段，輔用定量與定性考核、自評以及公眾評價等多種形式，結合制度設定、監督檢查等方式，強化企業在生物醫藥產業各活動環節中的社會責任、信用責任。需求型政策工具在生物醫藥產業各活動環節中均有應用，其中的國際貿易和外包服務版塊主要與市場落地環節相關，鼓勵創新和獎勵補助更多被應用于研發測試環節。供給型政策工具主要應用于生物醫藥產業研發測試環節，如建立健全示范工程建設體系、給予產業開發指引、完善組織建設和資金人才投入等。

圖5  X-Z二維分析數據堆積條形圖

2.3  Y-Z（產業建設主體-產業活動環節）二維交互分析

粵港澳大灣區9市生物醫藥產業建設主體在各產業活動環節產生不同的作用效果，共同助力生物醫藥產業發展。政府職能部門主要在生物醫藥產品落地環節發揮效用，其通過設置不同考核項目、權重，科學、全面、客觀地評估生物醫藥產業各區域開展相關工作情況；為保障生物醫藥產業發展，其還對各市生物醫藥產業園、實驗室、產業基地、發展平臺等各種基礎設施建設給予的充分支持，簡化企業機構、高校科研院所辦事流程，進一步完善公共服務體系建設，同時落實知識產權保護與成果轉化。社會企業機構在產業活動各環節中發揮著重要作用，在生物醫藥產業產品研發合作階段，其主要與高校科研院所協同合作創新，從生物醫藥產業信息與資源從研發測試的初始階段實現互聯互通，再配合政府使用各類政策支持手段，保障生物醫藥產業生產研究活動，提高產業生產與創新效率。在產業規模擴展階段，社會企業機構作為產業集群中的主要部分，直接影響生物醫藥產業集群化發展。

三、X-Y-Z（基本政策工具－產業建設主體－產業活動環節）三維綜合分析

粵港澳大灣區生物醫藥產業正處在中國醫藥制造業飛速發展的大局下，牢牢把握生物醫藥發展時代機遇、實現生物醫藥產業騰飛是粵港澳大灣區各市生物醫藥產業發展目標。結合三維政策框架進行分析，9市生物醫藥產業于各活動環節對于不同建設主體采取了多種形式的政策工具，與產業發展需要相適應。就目前而言，9市生物醫藥產業政策多聚焦于產品研發測試環節，而在建設主體方面，政策內容涉及最多的部分是社會企業機構。但在現有的相關生物醫藥產業政策工具使用中，存在政策工具配置不均衡的問題，產業建設主體和產業活動環節應用方面有所偏倚，部分內容仍然缺乏落到實處的具體操作細節。又因當前全球新冠疫情的大環境影響，生物醫藥產業進出口貿易并不具有顯著優勢。上述問題的存在拖慢生物醫藥產業發展進程和拉低產業生產與創新效率的可能性。在粵港澳大灣區生物醫藥產業政策實施的過程中，需對內容進行協調與平衡，補充缺失內容，細化完善內容的落實。（作者：黃穎，譚清立，李勇杰）