本文從社會資本視角出發，對社會資本參與投資開發EOD模式項目進行研究。對當前社會資本投資開發EOD模式項目面臨的困境，提出可行性應對策略，為社會資本破解當前EOD模式項目開發困境提供新思路。此外，也為社會資本投資EOD模式項目提供決策參考，助力EOD模式的市場化運作和持續健康 發展。
一、社會資本參與EOD模式項目開發面臨的困境
EOD模式項目實施的初衷是通過收益較好的產業反哺和平衡收益較差的生態治理內容，主要收益來源為土地增值及產業導入后形成的經營性收益。但近幾年，隨著國家土地財政政策的收緊，在疫情防控和經濟增長放緩的背景下，EOD模式項目實施面臨以下幾個核心問題：
1.1 產業培育周期較長，投資收益不確定性較大
雖然國家層面對EOD模式項目出臺了一系列鼓勵政策。但通過產業導入來反哺項目投資收益存在較高的不確定性，特色產業培育周期長，難以測算集聚型經濟效益產生的投資收益。國家層面嚴格控制地方政府違規舉債，且當前國家房地產市場收緊，堅持“房住不炒”政策不動搖，在經歷房地產業“黃金十年”后，各地方土地價格基本處于高位，土地增值溢價空間有限。
1.2 開發風險因素多，缺乏規范體系
EOD模式作為一種以生態治理為導向的新模式，尚處于嘗試階段，近幾年才被逐漸推廣開來，強調將生態優先的理念貫穿項目全過程。與傳統的PPP模式相比，由于EOD模式的特色生態優先屬性勢必會產生特定的投資開發風險。與傳統開發模式項目相比，新生風險因素對項目實施造成潛在危害難以預判。此外，EOD模式項目開發分階段性，項目開發行業跨度大，涉及建設要素多，生態效益向經濟效益的轉化周期長、變數大。2020年國內開始試點推廣EOD模式，可供風險管理研究的案例少，多數項目基本處于“邊實踐、邊摸索”階段，與傳統城市開發模式相比，缺乏成熟規范的風險管理體系。
1.3 融資難度大，財務成本高
EOD模式項目能否成功實施，資金是最重要的保障。自2016年以來，政策性銀行已發布多項有關生態環境治理、EOD模式的規劃或實施指導意見，但地方財政機構尚未就EOD模式項目出臺扶持性政策。受國家土地財政政策及宏觀經濟環境影響，出于對EOD模式項目收益來源的擔憂，金融機構對EOD模式項目的授信額度往往不能滿足融資需求，且融資成本 較高。
1.4 專業化要求高，開發經驗不足
自EOD模式試點以來，一個主體一體化推進是當今主流開發方式，以避免出現整體的割裂，造成開發理念脫離主線。因此，EOD模式項目對參與投資開發的社會資本方綜合能力和專業化程度要求高，即社會資本方作為項目開發的主體不僅要求在生態治理方面具備較高的專業化水平，還要具備片區綜合開發能力，能滿足從理念、規劃、設計、施工、運營等開發全周期的一體化實施要求，確保項目高質量建成落地。從目前已實施的EOD模式項目來看，具備城市綜合開發能力的社會資本方往往不具備成熟的生態開發的經驗，而專業化生態環境治理企業不具備綜合開發能力。
二、社會資本參與EOD模式項目的應對策略
針對當前社會資本參與EOD模式項目開發面臨的困境，提出社會資本參與EOD模式項目開發的應對策略。
2.1 關聯產業一體化實施，延長收益鏈條挖掘潛在收益
社會資本投資開發EOD模式項目時注重生態環境對經濟價值的溢出效應，即在項目開發初期應充分調研項目關聯產業和項目所在地經濟社會需求，將項目開發建設內容與關聯產業導入一體化規劃、設計，合理規劃安排建設開發內容，使項目開發建設內容與產業需求相匹配。
EOD模式項目收益來源主要通過區域生態環境質量的提升，吸引產業及人口的集聚，使得土地價值增值，即土地的一級開發是收益的重點來源。EOD項目具有經營性屬性，在土地的一級開發基礎上，社會資本可根據自身優勢條件，參與土地的二級、三級滾動開發，將土地效益發揮到最大化，進而延長社會資本投資收益鏈條。此外，社會資本在參與EOD項目開發時應高度重視對項目潛在價值的挖掘，項目開發過程當中產生資源的二次利用也是增加項目收益的有效途徑。例如在流域治理項目當中，河道拓寬產生的土方可與周邊在建高速公路項目結合，既可節約原本的土方處置費用還可以獲得二次收益。
2.2 強化風險管控，健全分配體系
風險識別是項目管理的基礎，貫穿于項目開發的全過程，更是穩定合作體系的基礎。EOD模式項目風險可大致劃分為政策風險、征地拆遷風險、法律風險、設計變更風險、建設風險、融資風險和經濟風險這幾大類。對已識別的風險因素，按照項目特點和需求進行風險等級劃分，綜合考慮政府、平臺公司、社會資本方的風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，遵照科學性和適用性的原則建立風險評價體系，以此制定風險管控措施。對尚未識別的風險因素，按照風險最優處置原則、風險收益對等原則和風險可控原則，建立風險管理機制。
良性的風險分配體系是EOD模式項目順利實施的關鍵，風險分配必須堅持以“風險共擔、利益共享”為基本原則。社會資本方在參與EOD模式項目開發時應注重前期研判，對已識別風險和未識別風險分別建立風險分配體系，制定風險分配機制，將風險分配機制落入合同當中，能夠較為合理地將風險損失降至各方接受范圍內，保障項目成功。以山東省高密市臨港新城（西區）城市更新及膠河生態治理EOD項目為例，風險分配按照風險與收益對等原則，對已識別風險，由雙方達成的一致意見寫入合作協議；對未識別風險，按照上文所述的分配原則進行劃分，并在合作協議當中明確約定，若社會資本在風險分配中承擔額外風險，則提高與之匹配的收益率。
2.3 提高前期工作質量，探索多元化融資方式
社會資本方在參與EOD模式項目開發時，應注重項目前期工作質量，對項目“可融性”進行測試，即邀請金融機構參與前期工作，對項目資金來源進行評估，檢驗融資結構的合理性，測試項目“可融性”。以此作為項目策劃設計、融資方案設計、融資風險控制的基礎，形成項目融資實施方案的閉環管理。
EOD模式項目融資是決定項目能否按計劃實施的關鍵因素，對目前已實施的EOD模式項目進行調研發現，當前EOD模式項目融資渠道主要有債券融資模式、政府出資加社會資本模式和政策性貸款加財政補貼模式。本文就這三種融資模式給出相應融資策略，具體 如下：
1）債券融資模式。債券融資相對于當前其他方式的融資模式來說是一種長期且穩定的融資方式，資本募集成功率高，但政策性要求較高。對符合政策的EOD項目應將此種融資方式作為主要發力點。
2）政府出資加社會資本模式。政府出資加社會資本模式是當前各項目主要采取的融資模式，由政府方代表的平臺公司作為政府方出資代表，按照與社會資本方協議約定出資比例進行融資。此種融資方式應重點關注政府方財政及平臺公司的承受能力，論證其是否能夠按時履約。
3）政策性貸款加財政補貼模式。EOD模式項目具備鮮明的生態環保特色，財政補貼與政策性貸款相結合的方式是目前成本最低的融資方式，社會資本方在參與EOD模式項目開發時應積極爭取通過此種方式進行 融資。
對于上述三種投融資模式，應針對自身項目特點，深入分析最契合項目需求的融資模式。在實踐當中，采取拼盤融資策略，綜合運用多元化的投融資方式，才能有效推動項目融資成功落地。
2.4 整合優勢資源，構筑多層保障
EOD模式項目的開發是一項集合多門類的綜合性開發項目，社會資本在參與EOD模式項目開發時需依托自身優勢資源，集中相關產業力量，按照項目開發建設內容劃分各項子工程，有針對性的策劃組織實施方案，平衡項目開發過程當中的各項子工程。同時依托產業特色，發揮產業“虹吸效應”，吸引專業領域企業參與項目開發建設，彌補自身短板，形成一個整體，實現多產業、多專業聯動的可持續開發 模式。
為應對社會資本在參與EOD模式項目開發時的經驗不足問題，從開發建設、外部環境、政策支持三方面入手，構建多層保障措施是一項有效舉措。在項目開發建設方面，社會資本方可在設計規劃階段量化各項建設內容的評價指標體系，將規劃設計理念與實體工程融合貫通，將各分項工程專業化實施，社會資本方總體統籌部署。在外部環境方面，社會資本作為項目投資建設的主體，應與政府方建立“友誼”型合作機制，引導政府方參與項目開發全過程，既能保障良好的建設環境，又可以為開發建設提供指導，保障項目開發預期目標的實現。在政策支持方面，政策性支持是保障項目順利實施的先決條件，社會資本在項目前期與地方政府進行談判，爭取配套性支持政策，這既能服務于項目開發的全周期，同時又能約束政府方行為，對政府方的責任義務進行規范，保障社會資本方的 權益。(作者：翁祥健，楊汕，郭偉)
