1旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀分析

1.1 規(guī)劃背景

旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)位于大連市旅順口區(qū)西部，成立于1992年，經(jīng)過20多年來的發(fā)展建設(shè)，已經(jīng)發(fā)展成為集船舶制造、軌道交通、重大裝備制造及港航物流等產(chǎn)業(yè)集聚的先進(jìn)產(chǎn)業(yè)基地。2013年，旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)晉升為國家級開發(fā)區(qū)，為地區(qū)的發(fā)展帶來了新的機(jī)遇。由于旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)之初缺少系統(tǒng)規(guī)劃，近幾年產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速的同時，受房地產(chǎn)市場的影響大量興建商品住宅，但公共服務(wù)設(shè)施卻依然停留在僅能滿足基本生活需求的階段，以致開發(fā)區(qū)整體活力不足而難以吸引常住人口，嚴(yán)重阻礙了開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步伐。為此補(bǔ)充和完善公共服務(wù)設(shè)施、提升城市品質(zhì)成為其中一項重要的任務(wù)。

1.2 公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀和問題

根據(jù)資料統(tǒng)計顯示，旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)全區(qū)總用地面積約18km2，其中老區(qū)（建成區(qū)）占地面積約13km2，老區(qū)城市建設(shè)用地面積約11km2?，F(xiàn)有居住用地規(guī)模約2.90km2，建成住宅總建筑面積達(dá)到320萬m2，住宅區(qū)已成規(guī)模，但與生活相關(guān)的配套公共服務(wù)設(shè)施和商業(yè)設(shè)施建設(shè)相對滯后。

根據(jù)現(xiàn)場調(diào)研統(tǒng)計，旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施較少，主要包括初中2所，小學(xué)3所，幼兒園7所，醫(yī)療機(jī)構(gòu)2家，以及在建中醫(yī)院1所。公共管理與公共服務(wù)設(shè)施的用地總面積約15.6萬m2，占城市建設(shè)用地的比例為1.4%，遠(yuǎn)低于城市規(guī)劃用地建設(shè)指標(biāo)的要求?，F(xiàn)狀商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施也比較匱乏，沒有規(guī)?；拇笮蜕虡I(yè)設(shè)施，多以臨街底層小型商業(yè)為主，總體規(guī)模小，發(fā)展水平較低。據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地總面積約18.6萬m2，占開發(fā)區(qū)城市建設(shè)用地的1.7%，指標(biāo)數(shù)據(jù)遠(yuǎn)低于規(guī)范指標(biāo)要求。

綜上所述，旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施、商業(yè)設(shè)施存在的問題，主要集中在老區(qū)，表現(xiàn)為規(guī)?？偭啃?、建設(shè)質(zhì)量和發(fā)展水平都比較低、對區(qū)內(nèi)生產(chǎn)生活功能的支撐作用有限、不滿足技術(shù)規(guī)范與建成住宅建筑規(guī)模指標(biāo)要求等。

1.3 現(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施缺口測算

針對旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，尤其是老區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施缺乏的現(xiàn)狀，以《城市公共設(shè)施規(guī)劃規(guī)范GB50442-2008》和《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)GB50137-2011》用地規(guī)模規(guī)定，以及城市總體規(guī)劃公共服務(wù)設(shè)施強(qiáng)制性內(nèi)容的要求為參照，對旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施總用地規(guī)模進(jìn)行測算并確定公共服務(wù)設(shè)施缺口數(shù)量，為下一步有針對性地制定公共服務(wù)設(shè)施提升策略和提高公共設(shè)施用地指標(biāo)提供依據(jù)。

經(jīng)綜合測算，確定公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地缺口約為13hm2～42hm2，其中中小學(xué)用地缺口最大（見表1）。

表1 公共服務(wù)設(shè)施用地指標(biāo)測算

1.4 公共服務(wù)設(shè)施補(bǔ)充面臨的困境

旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)補(bǔ)充公共服務(wù)設(shè)施主要面臨建設(shè)空間不足的困境。由于旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)大部分已經(jīng)建成，公共服務(wù)設(shè)施問題最集中的區(qū)域主要集中在老區(qū)（建成區(qū)），實際可規(guī)劃利用的閑置土地寥寥無幾。而且這些閑置土地多數(shù)分布零散，位置偏遠(yuǎn)且形態(tài)不規(guī)整，難以通過整合閑置土地產(chǎn)生集聚效應(yīng)，從而加以利用進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。此外，開發(fā)區(qū)開發(fā)建設(shè)時間較短，區(qū)內(nèi)整體建筑質(zhì)量較好，難以通過拆遷改造釋放土地。在有限的建設(shè)空間里落實公共服務(wù)設(shè)施的補(bǔ)充、提升，是實現(xiàn)開發(fā)區(qū)整體功能和城市環(huán)境提升面臨的最大難點。

2 旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施提升策略

2.1存量土地供給模式

根據(jù)國內(nèi)學(xué)者的研究成果，存量土地供給模式大致可以劃分為如下四種類型：（1）植入式：按照集約高效利用土地的原則，結(jié)合城市空間結(jié)構(gòu)、功能布局的要求、周邊用地性質(zhì)、交通條件等，對規(guī)劃用地內(nèi)的閑置土地的用地性質(zhì)進(jìn)行調(diào)整，以完善原有的城市功能。

（2）置換式：通過對擬置換土地價值進(jìn)行評估、拆遷置換成本測算等，對價值低的用地進(jìn)行功能置換，將土地使用功能調(diào)整為價值更高、更有利于人民生活和城市發(fā)展的用地性質(zhì)。

（3）優(yōu)化式：結(jié)合原有用地性質(zhì)、用地功能價值和城市整體空間結(jié)構(gòu)，在保持原有用地性質(zhì)基本不變或保留原有建筑的基礎(chǔ)上，通過更新、改造、功能升級等措施對原有建筑進(jìn)行提升，改變建筑使用功能，以實現(xiàn)用地功能的升級。

（4）混合式：綜合考慮交通條件及用地功能的關(guān)系，保留交通條件較好的地段用地原有功能并混合相關(guān)聯(lián)或無影響的其他功能，土地性質(zhì)由單一變?yōu)榛旌鲜褂?，使地塊功能得到優(yōu)化提升。

2.2 旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施提升目標(biāo)

2.2.1 提高公共服務(wù)設(shè)施配套指標(biāo)

提高公共服務(wù)設(shè)施配套指標(biāo)主要根據(jù)技術(shù)規(guī)范的要求，以及規(guī)劃指標(biāo)體系傳導(dǎo)內(nèi)容增加公共服務(wù)設(shè)施用地規(guī)模。按照《城市公共設(shè)施規(guī)劃規(guī)范GB50442-2008》和《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)GB50137-2011》中對公共服務(wù)設(shè)施用地規(guī)模的規(guī)定，結(jié)合大連市城市總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容中公共服務(wù)設(shè)施的要求，并結(jié)合開發(fā)區(qū)的實際情況進(jìn)行權(quán)衡，綜合確定共需增補(bǔ)30hm2用地，用于公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

2.2.2 構(gòu)建多樣化的公共服務(wù)設(shè)施級配體系

旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施根據(jù)自身空間結(jié)構(gòu)特點和國家級開發(fā)區(qū)發(fā)展需求，按照集中與分散相結(jié)合的原則，構(gòu)建“地區(qū)級—區(qū)級—社區(qū)級”三級服務(wù)體系。地區(qū)級公共服務(wù)中心主要配置文化、商務(wù)會展等大型綜合服務(wù)設(shè)施，區(qū)級和社區(qū)級服務(wù)中心主要圍繞生活需求增加社區(qū)服務(wù)、菜市場、商業(yè)服務(wù)等中小型便利設(shè)施。各級服務(wù)中心根據(jù)服務(wù)對象和所處區(qū)位，從文化內(nèi)涵、主題特色、休閑功能等方面進(jìn)行復(fù)合型設(shè)施的設(shè)置，如結(jié)合步行街、商業(yè)街區(qū)等特色商業(yè)空間進(jìn)行設(shè)計，實現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施的多樣化。

2.2.3提供均等化的公共服務(wù)設(shè)施

公共服務(wù)設(shè)施均等化體現(xiàn)在布局、類型、設(shè)施共享三個方面。

1）布局均等化。根據(jù)旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)空間結(jié)構(gòu)和用地布局特點，結(jié)合三級公共服務(wù)設(shè)施體系的設(shè)置，按照可達(dá)性與公平性的原則對公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行均等化布局。地區(qū)級公共服務(wù)中心主要在中部沿海、世界和平公園所在海灣布局，兼顧產(chǎn)業(yè)區(qū)和南部生活區(qū)，輻射整個老區(qū)。區(qū)級、社區(qū)級公共服務(wù)中心結(jié)合生產(chǎn)和生活需求，沿主要城市道路進(jìn)行布局，并按照生活圈的理念，考慮步行尺度空間以300m～500m的服務(wù)范圍進(jìn)行布局。

2）類型均等化。結(jié)合旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)外來人口比例高的實際情況，公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)在類型設(shè)置和選取上綜合考慮外來人口和本地人口的雙向需求。既考慮醫(yī)療衛(wèi)生、教育與社會福利等基本公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，又對文化、體育、娛樂、商業(yè)等非基本公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行量和質(zhì)的提升。

3）服務(wù)設(shè)施共享。按照節(jié)約用地、提高效率、設(shè)施共享的原則，產(chǎn)業(yè)區(qū)與居住區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施在規(guī)劃布局方面進(jìn)行共享考慮，企業(yè)和高校內(nèi)部的公共服務(wù)設(shè)施通過有效的管理措施向市民開放共享，以實現(xiàn)設(shè)施使用和服務(wù)效益的最大化。

2.3 旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施增補(bǔ)策略

在具體規(guī)劃方案中，針對建設(shè)用地不足的問題，首先，對區(qū)內(nèi)的閑置地、待建項目用地進(jìn)行合理安排，以增加公共服務(wù)設(shè)施。其次，對以工業(yè)用地為主的低效用地進(jìn)行整體評估，挖掘開發(fā)潛力，盤活存量用地再開發(fā)。在旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)規(guī)劃中，通過功能植入、用地置換、優(yōu)化升級、混合共生四項措施實現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施用地供給嘗試。

2.3.1 功能植入

優(yōu)先考慮直接功能植入的方式，但其不能成為主要方式。根據(jù)對現(xiàn)狀土地使用情況的摸底，全區(qū)18km2用地中，剩余2.25km2用地未開發(fā)建設(shè)。其中，已經(jīng)明確的工業(yè)項目、旅游開發(fā)項目、公共交通設(shè)施項目及配套居住建設(shè)項目總計用地共220多km2，實際可利用的閑置地所剩無幾。對于已有明確開發(fā)意向、尚未規(guī)劃建設(shè)的閑置地，可在保證其規(guī)劃功能定位的同時植入其他的公共服務(wù)功能。旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)在規(guī)劃中結(jié)合旅游開發(fā)項目植入會議、展示、研發(fā)及商業(yè)服務(wù)功能，保障其旅游功能順利開展的同時打造地區(qū)級公共中心，滿足全區(qū)公共服務(wù)設(shè)施需要。其他零散分布的空置地則根據(jù)自身周邊用地功能和交通條件確定適宜的公共服務(wù)設(shè)施類型。

2.3.2 用地置換

旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀用地中的工業(yè)用地所占比重最大，現(xiàn)狀工業(yè)企業(yè)發(fā)展也存在良莠不齊的情況。按照開發(fā)區(qū)未來發(fā)展確定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，優(yōu)先保留整合主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地，對具有污染性、危險性的生產(chǎn)企業(yè)提出調(diào)整建議，騰挪建設(shè)用地指標(biāo)和空間，用于公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要包括裝備制造業(yè)、教育培訓(xùn)業(yè)、旅游和服務(wù)業(yè)三個類型。其中，裝備制造業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，教育培訓(xùn)業(yè)已形成規(guī)模發(fā)展，兩者發(fā)展勢頭較好，旅游產(chǎn)業(yè)及三產(chǎn)服務(wù)業(yè)則發(fā)展欠佳。

在實際項目操作中，對旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀所有工業(yè)企業(yè)進(jìn)行調(diào)研，從主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相關(guān)度、環(huán)境影響、經(jīng)營狀況、土地使用效率、建筑質(zhì)量、企業(yè)規(guī)模六個方面進(jìn)行綜合評價，并對各項數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加和加權(quán)統(tǒng)計，初步獲得比較可行的低效工業(yè)用地改造范圍。確定可進(jìn)行改造的工業(yè)用地共涉及廠礦企業(yè)14家，總面積約57hm2，主要集中在興達(dá)路西、順達(dá)路北區(qū)域。這些用地優(yōu)先作為增補(bǔ)醫(yī)療衛(wèi)生、體育、文化、社會福利等公共服務(wù)設(shè)施的置換用地。

2.3.3 優(yōu)化升級

1）對閑置、爛尾公建進(jìn)行升級利用。開發(fā)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有多處棄管樓、爛尾樓及多處已建成的公建、臨街商鋪處于閑置狀態(tài)。根據(jù)公建出售及使用情況、當(dāng)前用途、土地權(quán)屬及產(chǎn)權(quán)所有、建筑質(zhì)量、建設(shè)形式等具體情況，政府制定將現(xiàn)有公建加以回收利用的相應(yīng)制度和政策，通過對存量公建建筑進(jìn)行消化和功能優(yōu)化提升，以緩解用地空間不足的壓力。

2）企業(yè)、學(xué)校配建公共設(shè)施開放共享。旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的大型工業(yè)企業(yè)較多，還有遼寧對外經(jīng)貿(mào)學(xué)院、大連航運職業(yè)技術(shù)學(xué)院、大連交通大學(xué)軟件學(xué)院等多所高等院校和職業(yè)學(xué)校。這些大型企業(yè)和高等院校擁有豐富的配套建設(shè)。規(guī)劃引導(dǎo)企業(yè)、院校配建逐步向市民開放，由單位配建升級為城市公共服務(wù)設(shè)施，由此解決開發(fā)區(qū)部分體育設(shè)施用地的供給難題。

3）工業(yè)廠房改造再利用。對工業(yè)置換地塊內(nèi)的工業(yè)建筑進(jìn)行甄別，有條件的工業(yè)廠房建筑通過建筑改造和環(huán)境景觀設(shè)計，作為體育文化等公共服務(wù)設(shè)施，通過改造再利用實現(xiàn)功能提升。

2.3.4 混合共生

由于開發(fā)區(qū)區(qū)內(nèi)存在大量尚未出售的空置住宅，對這些存量住宅進(jìn)一步篩選，部分住宅可考慮在一定時期內(nèi)轉(zhuǎn)變?yōu)楣?，使其兼具商業(yè)、辦公甚至行政等功能，承擔(dān)適度的公共服務(wù)職能，消化商品住宅建筑存量，以緩解開發(fā)區(qū)的商業(yè)設(shè)施、商務(wù)辦公的用地需求。

3 結(jié)語

旅順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)實際規(guī)劃項目中，通過以上策略對存量用地進(jìn)行挖潛，實現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施質(zhì)量提升、規(guī)模增補(bǔ)。與現(xiàn)狀相比，公共服務(wù)設(shè)施種類增加了文化用地、體育用地和社會福利用地，增補(bǔ)中小學(xué)和醫(yī)療衛(wèi)生用地面積，順利完成了公共服務(wù)設(shè)施的供給。(作者：朱哲)