一、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策總體特征

本文采用文獻分析法、政策文本分析法、統(tǒng)計分析法等方法，通過政策文本數(shù)量與類型、政策主體、主題關聯(lián)性、政策客體、政策工具等5個維度，對我國現(xiàn)行有效的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策進行的量化分析，在一定程度上回答了生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策“是什么”“由誰頒布”“頒布的目的是什么”“作用的對象是誰”“采用什么手段發(fā)揮作用”等問題。通過頒布的政策整體上看出，國家層面對生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的支持是持續(xù)并不斷加深的，生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)在國家的戰(zhàn)略地位是不斷提高的，政策的實施對促進生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了重大的推進作用。主要呈現(xiàn)5大特征。

1.1 文種類型全且呈規(guī)范性、可操作性特征

國家出臺的現(xiàn)行有效的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的文本種類包括通知、辦法（試行、管理實施）、細則、條例、規(guī)定、意見（若干意見）、決定、公告、計劃（方案、規(guī)劃、綱要）、批復、函等11大類，幾乎涵蓋了所有的政策文種類型，說明了生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策文種類型全面且規(guī)范。具體來講，旨在具體落實某項重點工作的通知和意見類文本數(shù)量最多占比達60.68%，同時辦法、細則類的文件也占據(jù)了相當多的數(shù)量，表明生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策不僅僅是停留于頂層規(guī)劃，而是有具體的細化方案和操作手段，具備可操作性、可落實性的特征。特別需要關注的是，生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策中，落實某一法律、法規(guī)并加強管理工作而制定的“規(guī)定”類政策文件有15項，用于發(fā)布重要法定事項的“公告”“決定”類政策文件各10項，“條例”類這種政令性、強制性的政策文本共有6項，這4類政策文件共占總量的10.68%，結(jié)合文件政策內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)針對生物醫(yī)藥藥品審批等流程及調(diào)整的行政命令較強的政策文件表明在生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，政府干預比重較大，市場行為無法介入。

1.2 制定主體多且呈“主體偏重性”特征

通過統(tǒng)計分析，有36個國家部門參與制定生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策，涉及中共中央、國務院這種宏觀調(diào)控部門，更涉及國家發(fā)展改革委、國家市場監(jiān)管局、國家衛(wèi)生健康委等政策職能部門，政府職能部門幾乎實現(xiàn)全覆蓋，說明生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)涉及的政府職能部門多且全。384份政策文件中，有70.83%的政策文件由單一政策主體制定，多個政策主體聯(lián)合制定的政策占29.17%。結(jié)合政策文件內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，中共中央、國務院（辦公廳）出臺的政策文件多側(cè)重于宏觀層面引導，而各部委及直屬機構(gòu)單獨發(fā)文則根據(jù)自身工作職責，主要針對生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的某一方面、某一領域、某一環(huán)節(jié)等給予支持，進一步細化并落實國務院的宏觀政策文件。通過合作關系網(wǎng)可以發(fā)現(xiàn)，國家發(fā)展改革委居于整個合作關系網(wǎng)的核心，因其屬于綜合職能部門且負責產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃布局，所以在促進生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面起著重要作用，因此在制定生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策過程中數(shù)量較多。中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)文較多，財政部、稅務總局發(fā)文較多，職能的相似性是促進聯(lián)合發(fā)文的主要因素。

1.3 政策主題廣且呈聚焦性和強相關性特征

通過對主題詞關聯(lián)性的標準較準后發(fā)現(xiàn)高頻關聯(lián)詞對全部主題詞的覆蓋率達95.96%，表明高頻主題詞能夠較為客觀準確地反映政策文本的實施目的。結(jié)合政策內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，我國生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策主題整體分布較為全面，對生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)人產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)、銷售、監(jiān)管等全產(chǎn)業(yè)鏈的覆蓋，具有全面性特征。根據(jù)核心關聯(lián)、緊密關聯(lián)、一般關聯(lián)、弱關聯(lián)的4個層次分析，核心和緊密這兩個關鍵層級的主題詞數(shù)量占比高達61.2%，表明現(xiàn)行有效的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策的實施結(jié)果是與生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展是密切相關的，支持作用也是比較直接的。生物醫(yī)藥政策主題中關于產(chǎn)業(yè)集聚、平臺建設、體制改革、稅收減免、標準化、監(jiān)督管理等的頻頻出現(xiàn)，不僅為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了良好的環(huán)境支持，也是落實國家將生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)上升為搶占新經(jīng)濟、提升國際競爭力的集中體現(xiàn)，并有效激發(fā)了生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)主體活力。

1.4 政策客體覆蓋全且呈集中性和多元化特征

生物醫(yī)藥產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)基地、創(chuàng)新平臺、企業(yè)主體、保障支撐等5類政策客體基本涵蓋了123個政策客體，實現(xiàn)了生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)從生產(chǎn)者、研發(fā)平臺、創(chuàng)新主體、產(chǎn)業(yè)載體等全產(chǎn)業(yè)鏈覆蓋，表明了國家在推進生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程的整體布局戰(zhàn)略。在5類政策客體中，企業(yè)主體、創(chuàng)新平臺標注次數(shù)均較高，表明了國家產(chǎn)業(yè)政策支持對象的集中性，企業(yè)主體和創(chuàng)新平臺是支持生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體，國家對其大力支持表明國家對創(chuàng)新的重視程度，充分體現(xiàn)了“創(chuàng)新是第一生產(chǎn)力”的戰(zhàn)略布局，且與國家生物產(chǎn)業(yè)十三五規(guī)劃的數(shù)據(jù)和十四五規(guī)劃的未來支持方向是吻合的。國家對產(chǎn)業(yè)基地的支持，也表明了支持生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈集群化發(fā)展，這與生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)集聚發(fā)展態(tài)勢的全球趨勢是吻合的。在政策客體中，僅僅是生物醫(yī)藥產(chǎn)品就包含創(chuàng)新藥、仿制藥、短缺藥、疫苗、中藥等各種類別，并且針對各類藥品均出臺有專門的政策措施，如《國務院辦公廳關于開展仿制藥質(zhì)量和療效一致性評價的意見》《國務院辦公廳關于進一步做好短缺藥品保供穩(wěn)價工作的意見》等政策文件，表明國家對生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策客體支持呈多元化態(tài)勢。

1.5 政策工具使用多樣且呈合理側(cè)重性特征

在770個政策工具使用頻率下，供給型政策工具使用頻次最多，其次分別為環(huán)境型政策工具和需求型政策工具，三類政策工具分為17個小類，涉及類型全面且多樣。通過政策工具的使用次數(shù)多少，我們可以發(fā)現(xiàn)政府職能部門在施政的過程中，重點在于是從自身可以為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支持政策的角度來施策，通過對于創(chuàng)新平臺的大力布局和對產(chǎn)業(yè)基地的大力支持可以發(fā)展，希望以提高創(chuàng)新水平和加強產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展來推進生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。自2016年李克強總理提出“放管服”改革以后，進一步簡政放權(quán)、優(yōu)化營商環(huán)境成為了政府部門施政的一個主要方向，環(huán)境型政策工具的使用次數(shù)較高，充分說明了政府部門希望通過完善營商環(huán)境來促進生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展，體現(xiàn)了政策工具使用的合理側(cè)重性。

二、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)存在問題

通過上文分析，我們發(fā)現(xiàn)我國生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策對于生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用較為明顯，但是由于涉及部門多、主題廣、作用對象差別大、工具使用不均衡等，主要存在以下問題：

（1）政策的操作落實性仍需進一步強化。雖然意見、通知、辦法類的政策文件占了大半，但是解釋權(quán)仍歸政府職能部門，關于政策文件的解讀需要進一步加強，能夠深刻了解弄懂生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策的真正目的和施政方向。且“細則”“指引”類文件占比較少，占目前生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策的比例不足2%，政策在實施過程中的銜接和配套仍顯不足。

（2）部門之間協(xié)調(diào)力度不強。生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個系統(tǒng)性工程，在全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)涉及方方面面，僅僅靠一個部門的單一職能不足以解決產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中存在的問題。目前政策中聯(lián)合發(fā)文僅占不到30%，以科技創(chuàng)新為例，從政府職能部門上來看，科技部側(cè)重于生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)基礎研究，國家發(fā)展改革委、工信部則側(cè)重于產(chǎn)業(yè)化階段，在基礎到產(chǎn)業(yè)化的過程中就缺乏有郊銜接，存在職能交叉和職能空白，需要部門間加強聯(lián)動，協(xié)調(diào)解決生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中存在的問題。

（3）“卡脖子”的關鍵核心技術(shù)攻關領域支持力度不夠。目前政策文本支持的政策主題涉及面較廣，但是以財政支持、產(chǎn)業(yè)集聚、創(chuàng)新平臺等傳統(tǒng)領域的支持方向為主。在當前國際國內(nèi)雙循環(huán)的新的時代格局下，要強化核心關鍵技術(shù)攻關，高水平、前瞻性謀劃布局生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)科研力量，打造國家重點實驗室、工程研究中心、制造業(yè)創(chuàng)新中心等科研平臺支撐體系，關于干細胞、基因檢測等未來“卡脖子”的關鍵核心技術(shù)涉及依舊較少，原創(chuàng)性研究仍需增強。

（4）對創(chuàng)新主體的支持仍顯不足。通過政策客體分析，雖然我國對企業(yè)主體支持力度以較大，但是結(jié)合發(fā)展我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，可以發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)較少、在世界上話語權(quán)仍較弱，易受國外“卡脖子”威脅，進一步優(yōu)化提升對創(chuàng)新主體的政策支持仍需進一步思考。

（5）政策工具使用結(jié)構(gòu)的不平衡性，在一定程度上反映了在發(fā)展生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)過程中，政府意志較為強烈，而市場主體的意志相對較弱，“換位思考”制定政策的強度不夠。從構(gòu)建充分競爭的市場角度來看，需求型政策工具的拉動效果對促進生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能更為直接，因此有必要增加對該類工具的重視程度，也可以進一步提供我國生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場成熟度和政策體系完善度。

三、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化建議

3.1強化分類指導，精準施策發(fā)展產(chǎn)業(yè)

根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，“通知”“意見”類政策文件占了半壁江山，現(xiàn)行政策具備可操作性和落實性，但是相關細則和指引依舊有待進一步增加比例，從而提高政策實施的配套性。之所以依舊存在操作性仍需進一步增強的問題，主要是由于生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)涉及主題面廣、政策客體多，根據(jù)國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)指導目錄的分類，生物醫(yī)藥就分為現(xiàn)代化藥、生物技術(shù)藥、創(chuàng)新藥、醫(yī)療器械等種類，因此綜合性的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策無法解釋清楚每個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展路徑和促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效手段。因此，國家層面要自上而下，明確生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的類別及細分領域，可以按照產(chǎn)業(yè)鏈條分類，與可按照實施主體分類，厘清類別，強化分類指導，按行業(yè)及細分領域加強頂層規(guī)劃設計，針對生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)每個行業(yè)、每個領域、每個環(huán)節(jié)進行精準施策。同時，加強政策解讀，注重政策宣傳，加大關于“細則”“指引”等配套文件的出臺力度，并強化對政策效果的實施評價，配套性可以確保文件的操作有效性，實施評價政策的出臺有助于對照檢查文件實施過程中存在的問題，針對在實施過程中的不足查漏補缺，從而提升政策實施的可操作性，確保政策能夠落到實處，而不是“一紙空文”。

3.2 強化部門合作，合力推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展

從國家部門職能規(guī)定來看，國家層面并未明確由哪個部門來具體負責推動生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展，各部門只是依據(jù)自己的職能分塊獨立管理。各職能部門主要是結(jié)合自身職能，圍繞生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要，研究制定生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。在生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，國家市場監(jiān)管總局制定文件數(shù)量最多，且是藥品等的主要管理部門，但是由于其并非經(jīng)濟綜合管理部門，在推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中影響力遠不如發(fā)改和財政部門。國家發(fā)展改革委居于推進產(chǎn)業(yè)的核心地位，側(cè)重于支持產(chǎn)業(yè)集群化、專項化、創(chuàng)新化發(fā)展，但是這些發(fā)展均離不開財政、工信、科技等部門的支持，而工信、科技出臺文件相對較少、支持力度較弱。在存在職能交叉的時候，會出現(xiàn)部門推諉扯皮的現(xiàn)象，如科技創(chuàng)新支持，發(fā)改、工信、科技均有涉及，但是由于職能不同導致負責階段不同，當存在科技轉(zhuǎn)化的中間過程中，易出現(xiàn)不知找哪個部門負責的現(xiàn)象。建議國家層面能進一步明確生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的牽頭部門或主要負責部門，要進一步加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，可以建立部際聯(lián)席會議制度，定期召開專門的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)會議，圍繞重大問題開展研討，進一步強化部門之間的協(xié)調(diào)能力，力爭形成合力，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.3 強化原始創(chuàng)新，提高關鍵核心競爭力

在面臨國內(nèi)國際雙循環(huán)的時代背景下，生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)存在原始創(chuàng)新短板，且存在從關鍵研發(fā)設備這種“卡脖子”的問題和高層次緊缺人才缺乏這種“卡腦子”的問題。當前，生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)所需的關鍵儀器、設備、耗材等均嚴重依賴國外，國產(chǎn)的核心設備目前只有少部分可以進口替代。此外，也面臨生物制藥創(chuàng)新人才方面的短缺。目前已有的政策文本主題涉及面廣且領域較全，但是涉及國產(chǎn)替代化、高層次人才、關鍵設備研發(fā)、卡脖子技術(shù)攻關等主題相對較少。中共中央、國務院要加強醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)頂層設計，要高標準、高層級、高規(guī)格制定政策方向，重點解決藥品入院難等問題，引導企業(yè)想創(chuàng)新、真創(chuàng)新，創(chuàng)新產(chǎn)品賣得出、能贏利，快速實現(xiàn)市場價值，形成創(chuàng)新的良性循環(huán)。國家發(fā)展改革委、國家市場監(jiān)管總局、財政部等部門要結(jié)合工作職能，重點在財政資金、項目支持、稅收減免、程序優(yōu)化等方面給予配套支撐，豐富完善政策文本主題。

3.4 強化市場主導，大力支持創(chuàng)新主體

目前，現(xiàn)行有效的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策文本支持的客體已經(jīng)覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈，且集中支持企業(yè)主體、創(chuàng)新平臺等，但是我國生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)企業(yè)仍存在產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、創(chuàng)新能力不足且在世界上缺乏話語權(quán)，主要處于生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈中低端，這雖然與我國生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)起步晚的客觀因素相關，但是整體上與對創(chuàng)新主體支持力度仍然不夠是緊密相關的。根據(jù)第6章與第7章分析來看，財政資金支持、稅收優(yōu)惠等政策對企業(yè)主體、創(chuàng)新平臺、產(chǎn)業(yè)基地的支持力度都不夠。建議下一步，政府部門在制定政策過程中，要圍繞增強創(chuàng)新主體政策實施的有效性和合理性發(fā)力。一是要增加對企業(yè)主體的支持力度，針對企業(yè)主體最需要資金、項目等方向著手，有的放矢的制定支持政策。二是要增加對創(chuàng)新平臺客體的支持力度，強化科學基礎設施等的優(yōu)化布局，加大對工程研究中心、企業(yè)技術(shù)中心、制造業(yè)創(chuàng)新中心的支持力度，構(gòu)建科學合理的創(chuàng)新平臺支撐體系。三是要強化對產(chǎn)業(yè)基地的孵化支持，遵循生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展的態(tài)勢，加強對生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)集群等的支持力度，引進上下游企業(yè)集聚，形成規(guī)模集聚態(tài)勢。

3.5 強化“換位思考”，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求

生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)作為各國爭先發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)，其勢頭銳不可擋，國家及各地通過產(chǎn)業(yè)政策來促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向是不會改變的，供給型政策工具充分體現(xiàn)的政府的意志，占比最高表明政府更多是以施政者的角度來制定政策，而政策在真正受用對象側(cè)是政策客體，希望政府在使用政策工具的時候，能從“需求側(cè)”的角度來考慮，站在政策需求方以“換位思考”的方式來制定符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的政策。建議政府可以通過以下兩個方面發(fā)力來優(yōu)化政策工具使用結(jié)構(gòu)：一方面，政府有關部門要重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，從滿足需求角度增強貿(mào)易管制、海外機構(gòu)、政府采購等工具的使用數(shù)量。針對目前生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)普遍存在的缺少研發(fā)資金、缺少高層次人才的問題，要以需求為導向，出臺“真金白銀”的需求型政策。同時，要加大對市場主體設立海外機構(gòu)的支持力度，在國內(nèi)國際雙循環(huán)的時代背景下，產(chǎn)業(yè)的全球化、國際化趨勢是不可逆轉(zhuǎn)的，要加大對企業(yè)、科研機構(gòu)在海外設立科研機構(gòu)、服務機構(gòu)、分支機構(gòu)等的支持力度，堅定不移實施“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略。另一方面，在5G、大數(shù)據(jù)的數(shù)字化時代背景下，也要根據(jù)發(fā)展需求，增加信息化在推動生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的應用，將人工智能等高科技手段及時應用于生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實施生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)與新一信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，共融共促。(作者：任奧博 )