在經(jīng)歷了多年的“中國(guó)化”實(shí)踐后，各級(jí)各類開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展取得了巨大成就。至 2018 年，219 家國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)總計(jì)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值 9.9 萬(wàn)億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重為 11%;而 169家國(guó)家高新區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到 11.1 萬(wàn)億元，占全國(guó)比重達(dá) 12%。同時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)也存在著諸多嚴(yán)峻問(wèn)題，如產(chǎn)業(yè)趨同、土地利用效率低、產(chǎn)出效益有待提高等。2018 年自然資源部成立，2019 年全新的國(guó)土空間規(guī)劃整合了原有主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間性規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了多規(guī)合一。在新規(guī)劃體系構(gòu)建的背景下，需要更好地把握規(guī)劃對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)性和引導(dǎo)性作用，逐步解決開(kāi)發(fā)區(qū)面臨的現(xiàn)狀問(wèn)題，推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

　　一、探究開(kāi)發(fā)區(qū)制度內(nèi)涵

　　開(kāi)發(fā)區(qū)本質(zhì)上是一種外生性制度創(chuàng)新。在改革開(kāi)放初期，全方位進(jìn)行改革開(kāi)放的物質(zhì)和思想條件暫不成熟，各類型開(kāi)發(fā)區(qū)為國(guó)家的開(kāi)放發(fā)展提供了“制度試點(diǎn)”的空間載體。在開(kāi)發(fā)區(qū)制度內(nèi)涵研究方面，已有學(xué)者從制度演進(jìn)的視角探討了開(kāi)發(fā)區(qū)這一制度安排的生命周期，也有人將開(kāi)發(fā)區(qū)視作對(duì)地理空間進(jìn)行特定制度限定的“制度空間”，并對(duì)這一制度空間的結(jié)構(gòu)特征與變遷等進(jìn)行探究。目前，開(kāi)發(fā)區(qū)的制度屬性已在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域形成共識(shí)，其發(fā)展過(guò)程往往有著多重的制度邏輯，但已有的開(kāi)發(fā)區(qū)研究通常僅將開(kāi)發(fā)區(qū)相關(guān)制度(如改革開(kāi)放等宏觀政策)的運(yùn)作、審批流程設(shè)立的邏輯、管理體制的形成等作為制度背景而非探討對(duì)象。隨著對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)成就與反思的深入，未來(lái)的研究應(yīng)將開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立及運(yùn)作背后的制度問(wèn)題作為研究重點(diǎn)，并在開(kāi)發(fā)區(qū)的空間分析、規(guī)劃研究中，充分重視其制度屬性，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的“地理空間”與“制度空間”進(jìn)行系統(tǒng)、深刻的探索，把握開(kāi)發(fā)區(qū)相關(guān)制度的內(nèi)涵。

　　二、優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)

　　隨著開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)踐的持續(xù)推進(jìn)，開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立、開(kāi)發(fā)以及政策的投放是否達(dá)到較好的績(jī)效，是必將成為開(kāi)發(fā)區(qū)研究中長(zhǎng)期存在的重要議題。在規(guī)劃領(lǐng)域，既有關(guān)于績(jī)效的探討包括了城市和區(qū)域的經(jīng)濟(jì)績(jī)效、環(huán)境績(jī)效、空間績(jī)效等;可見(jiàn)學(xué)界對(duì)于績(jī)效這一概念的理解，已逐漸從單一的結(jié)果績(jī)效觀、過(guò)程績(jī)效觀向綜合績(jī)效觀發(fā)展。在開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)的實(shí)踐工作中，國(guó)家對(duì)各類開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展有一定的目標(biāo)導(dǎo)向，無(wú)論是商務(wù)部采用的《國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平考核評(píng)價(jià)辦法》，還是科技部采用的《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，其具體指標(biāo)都處于不斷變化更新之中。可見(jiàn)，開(kāi)發(fā)區(qū)是在評(píng)價(jià)體系引導(dǎo)下向著特定的發(fā)展績(jī)效目標(biāo)邁進(jìn)的政策優(yōu)惠區(qū)域。

　　開(kāi)發(fā)區(qū)作為國(guó)家戰(zhàn)略的重要承載地，肩負(fù)著不同政策導(dǎo)向，而國(guó)家宏觀政策可能存在的調(diào)整將影響到開(kāi)發(fā)區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的科學(xué)設(shè)計(jì)。為應(yīng)對(duì)新冠疫情和貿(mào)易摩擦所帶來(lái)的“逆全球化”等國(guó)際環(huán)境挑戰(zhàn)，國(guó)家提出“十四五”期間要著力構(gòu)建“內(nèi)外雙循環(huán)”發(fā)展新格局。在此導(dǎo)向下，開(kāi)發(fā)區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)也應(yīng)該響應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略需求，增加能夠體現(xiàn)自主創(chuàng)新、國(guó)內(nèi)循環(huán)的相關(guān)指標(biāo);甚至應(yīng)該反思部分“外向型”指標(biāo)是否會(huì)對(duì)新時(shí)期開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展理念產(chǎn)生誤導(dǎo)。開(kāi)發(fā)區(qū)研究中，亦應(yīng)順應(yīng)政策導(dǎo)向，注重開(kāi)發(fā)區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)的專業(yè)化與精細(xì)化，并有效反饋到實(shí)踐之中。

　　三、尋求開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型路徑

　　開(kāi)發(fā)區(qū)這一制度創(chuàng)舉已經(jīng)取得了輝煌的發(fā)展成果，但面對(duì)新時(shí)代發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)升級(jí)、治理能力提升等新趨勢(shì)，開(kāi)發(fā)區(qū)面臨著發(fā)展理念待更新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)難度大、轉(zhuǎn)型機(jī)制不健全等相關(guān)問(wèn)題。已有學(xué)者將開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)相關(guān)研究歸納為評(píng)價(jià)方法、發(fā)展模式及戰(zhàn)略、與母城間的關(guān)系、發(fā)展的影響因素、發(fā)展方式與路徑五個(gè)方面。在國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建背景下，開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展將向著內(nèi)涵式、創(chuàng)新型發(fā)展。國(guó)土空間規(guī)劃體系改革要求實(shí)現(xiàn)全域全要素的空間管控，在上版《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中已經(jīng)明確規(guī)定“在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外，不得設(shè)立各類開(kāi)發(fā)區(qū)和城市新區(qū)”。隨著此原則延續(xù)到新的國(guó)土空間總體規(guī)劃及相關(guān)法律規(guī)章中，各類開(kāi)發(fā)區(qū)勢(shì)必會(huì)被嚴(yán)格限制在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界范圍以內(nèi)，突破法規(guī)的開(kāi)發(fā)區(qū)亂批、亂建等問(wèn)題可以得到有效遏制;同時(shí)，也要求各地開(kāi)發(fā)區(qū)逐漸實(shí)現(xiàn)從要素(尤其是土地要素)供給推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下的可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。

　　近年來(lái)，各類新興政策區(qū)域的出現(xiàn)，也為開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展模式提供了可借鑒的參考案例。關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)的一些最新政策文件，如 2019 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開(kāi)放新高地的意見(jiàn)》，明確提出“支持國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)按程序開(kāi)展符合其發(fā)展方向的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相關(guān)改革試點(diǎn)”等要求。因此，未來(lái)開(kāi)發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新研究，可參考自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、自主創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)等新興政策區(qū)域的實(shí)踐案例進(jìn)行探索，不斷推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

　　結(jié)論

　　結(jié)合政府層面對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的界定，認(rèn)識(shí)到對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的研究梳理，需涵蓋各主要類型，不應(yīng)囿于經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)或高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)等特定開(kāi)發(fā)區(qū)之內(nèi)。基于此判斷，利用文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)方法分析了各類開(kāi)發(fā)區(qū)研究的演進(jìn)與熱點(diǎn)，進(jìn)而在國(guó)土空間規(guī)劃改革背景下對(duì)近期開(kāi)發(fā)區(qū)研究提出展望。

　　開(kāi)發(fā)區(qū)是中國(guó)特色理論與實(shí)踐緊密結(jié)合的產(chǎn)物。基于開(kāi)發(fā)區(qū)相關(guān)研究文獻(xiàn)的發(fā)表數(shù)量及關(guān)鍵詞演進(jìn)分析，可以發(fā)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)研究進(jìn)展及熱點(diǎn)與我國(guó)各類開(kāi)發(fā)區(qū)的實(shí)踐進(jìn)程有著高度一致性，規(guī)劃相關(guān)領(lǐng)域的開(kāi)發(fā)區(qū)研究主要集中在空間布局、開(kāi)發(fā)評(píng)價(jià)、管理體制三大方面。需要在國(guó)土空間規(guī)劃體系的建構(gòu)下，開(kāi)發(fā)區(qū)研究與發(fā)展重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容，有助于對(duì)今后開(kāi)發(fā)區(qū)空間發(fā)展、保護(hù)開(kāi)發(fā)等各類實(shí)踐活動(dòng)提供啟示。

　　十四五規(guī)劃綱要提出，要構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。各類開(kāi)發(fā)區(qū)作為國(guó)家改革創(chuàng)新發(fā)展的試驗(yàn)地、外向型經(jīng)濟(jì)的承載區(qū)，更要在承擔(dān)起相應(yīng)的國(guó)家戰(zhàn)略，體現(xiàn)自主創(chuàng)新、融入國(guó)內(nèi)循環(huán)，為我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展增加韌性。面向十四五新時(shí)期，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)研究還需在探究開(kāi)發(fā)區(qū)制度內(nèi)涵、優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)、探索開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型路徑等方面著手進(jìn)一步深入探討。此外，學(xué)界對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的研究還應(yīng)緊跟時(shí)代步伐，在宏觀層面完善制度設(shè)計(jì)、響應(yīng)國(guó)家政策;中觀層面踐行生態(tài)優(yōu)先、協(xié)同功能板塊;微觀層面關(guān)注民生需求、促進(jìn)產(chǎn)城融合，從而實(shí)現(xiàn)研究與實(shí)踐進(jìn)程相結(jié)合，為開(kāi)發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展與轉(zhuǎn)型提供啟示。(作者：王啟軒，任捷，肖宏偉，許珂瑋)