已有研究對非政府組織嵌入性的關注主要集中在其與政府的關系上, 忽視了其與受益群體之間的嵌入關系研究。基于微觀視角, 以河南省郝堂村為個案, 運用深度訪談和參與式觀察法, 通過主題分析考察鄉村旅游發展中非政府組織與地方政府和受益社區之間的互動關系, 提出雙重嵌入的分析框架, 認為非政府組織在身份合法性和非正式關系兩個維度上嵌入地方政府, 在資源、網絡和制度三方面由淺至深地嵌入社區。最后, 從內外因素兩方面提出了如何加強非政府組織在振興鄉村旅游發展中的作用。
鄉村旅游的發展是多元主體共同參與的過程, 涉及地方政府、村民、游客、旅游企業、非政府組織等內外部利益主體。這些內外部利益相關者嵌入在鄉村社會網絡中互動博弈, 共同影響著鄉村旅游的可持續性及地方治理。盡管非政府組織一直被認為可以促進社區增權、保護地方文化, 但鮮有研究探討非政府組織與旅游的交互過程[3]。非政府組織如何有效嵌入已有的鄉村社會治理結構, 是一個需要迫切思考的問題。
近年來, 中央政府出臺各項政策文件, 引導和動員非政府組織參與脫貧攻堅。越來越多的社會力量開始投身鄉村, 參與鄉村的發展, 成為振興鄉村的一股新興力量。因此, 考察非政府組織在地方的嵌入過程, 檢視其行為的有效性以及對鄉村旅游發展的影響, 有利于識別非政府組織在鄉村振興中的作用。鑒于以往研究主要討論國家對非政府組織的嵌入式治理, 中機院將采用更加微觀的視角, 將非政府組織的互動對象從國家轉移到受益地方, 考察非政府組織在項目實施過程中與地方政府和社區的嵌入關系, 提出“雙重嵌入”的概念和分析框架, 并以河南郝堂村為個案, 嘗試厘清非政府組織介入旅游發展所帶來的社區與非政府組織、非政府組織與地方政府, 及其引致的社區與地方政府間的多元互動關系, 包括這種嵌入關系對鄉村旅游的影響。
一、非政府組織的嵌入:一個批判性透視
1. 非政府組織的嵌入研究。
“嵌入”是海內外學者分析中國非政府組織的關鍵概念。劉鵬提出了“嵌入型監管”, 認為國家會運用特定的策略組合營造符合其政治偏好的環境, 進而達到對非政府組織的嵌入性干預和調控[5]。隨后, 學者通過分析政府購買社會服務中的“嵌入”行為, 解釋政府如何通過公共服務項目制的運作, 實現對非政府組織的隱形規制[6]。還有研究將非政府組織視為嵌入主體, 從非政府組織的角度考察嵌入性對其產生的影響。例如Hildebrandt根據非政府組織領導者與政府官員之間的人際親疏關系, 區分了淺層嵌入和深層嵌入[7]。也有學者從制度嵌入性著手, 考察非政府組織與國家的合作伙伴關系, 指出非政府組織關注的問題的顯著性、與其他非政府組織之間的網絡關系, 以及組織的領導力是影響其嵌入程度的重要因素[8]。以上研究多采用宏觀視角, 透過嵌入性的概念審視國家與社會的關系, 也有個別研究關注微觀層面, 如通過個案揭示了在基層政府權力的影響下, 非政府組織如何產生了外部服務行政化、內部治理官僚化和專業建制化的改變[9]。
統觀現有文獻, 無論研究視角是宏觀還是微觀, 嵌入主體是非政府組織抑或政府, 對非政府組織嵌入性的探討依然沒有跳出“國家-社會”關系的研究范式。實際上, 非政府組織具有雙重身份, 既是國家代理人又是社會行動者[10]。已有研究的分析路徑側重其國家代理人的身份, 而忽視其社會服務提供者的角色。相對于非政府組織如何嵌入國家以獲取資源和合法性, 或者國家如何嵌入非政府組織以實現社會管理等宏大敘事而言, 非政府組織如何嵌入地方, 如何與社區互動以實現社會服務的供給等重要命題還有待于進一步探究。任何項目都不是在真空中進行的, 地方嵌入對非政府組織來說是至關重要的[11]。嵌入程度決定了社區對項目的支持度, 甚至影響非政府組織在地方政府眼中的合法性[12]。因而需要在非政府組織的國家嵌入話題之外, 關注地方嵌入的問題。
2. 一個雙重嵌入的分析框架。
“雙重嵌入”指的是非政府組織在項目執行中存在的兩種嵌入關系:一種是作為國家代理人與政府之間的向上嵌入關系, 在這一維度中, 非政府組織通常在獲取資源或合法性的過程中充當著被影響者的角色。另一種是作為社會行動者在項目執行過程中與社區的向下嵌入關系, 非政府組織在其中主要扮演影響者的角色。一方面, 向上嵌入包括身份和關系兩個維度:非政府組織的身份合法性, 是否登記注冊意味著是否獲得官方認可;而非政府組織領導與政府官員之間的非正式關系也反映了其嵌入程度。另一方面, 向下嵌入的維度細分為資源、網絡和制度, 非政府組織通過資源供給介入地方, 繼而隨著項目活動的開展滲透地方的社會關系網絡, 甚至進一步影響著地方的正式或非正式制度, 改變人們的某種認知或者地方治理結構, 達到深層嵌入的狀態。
二、個案引入與研究過程
1. 案例地概況。
郝堂村, 位于河南省信陽市平橋區, 距離市中心城區約17公里。全村下轄18個村民小組, 640戶, 總人口2385人。2011年, 平橋區被批復為河南省“省級可持續發展實驗區”, 郝堂被列為可持續發展試驗村的項目試點。區政府以購買社會服務的形式出資90萬/年, 邀請非政府組織“北京綠十字生態文化傳播中心” (以下簡稱“綠十字”) 對郝堂村進行改造設計, 簽訂兩年服務協議, 開啟可持續發展“郝堂茶人家”項目的建設。經過兩年建設, 2014年, 郝堂村游客接待量達到150萬左右。旅游的發展帶來大量的勞動力回流, 2011-2017年間, 全村返鄉創業青年人數達550人, 開辦農家樂67家。2009年, 郝堂村民人均年收入約4000元, 低于全國平均水平20%。2017年, 全村人均年純收入達1.3萬元 (1) , 與全國平均水平持平。
2. 研究過程。
為考察非政府組織在地方的嵌入過程, 筆者采用質性研究方法以便獲取更加深入的知識[13]。案例所在地是筆者之一的家鄉, 因此對案例地的發展長期關注。實地調研于2018年5月21日至6月4日展開, 結合前期收集的網絡資料, 為快速進入田野接觸到信息最豐富的受訪對象, 研究者進入社區之后主要采用目的性抽樣方法, 具體來說, 先訪談村委會人員確認、甄別、補充已獲取的網絡資料, 然后根據浮現的信息主題有目的地選擇一部分村民進行訪談。當相同的信息反復出現, 便認為達到信息飽和, 停止尋找訪談對象。為了避免關注點過于集中, 遺漏其他重要信息等偏見產生, 調研者也在集市、廊亭等公共場所隨機訪談普通村民。在資料收集上, 主要運用半結構化訪談法和參與式觀察法。調研者為當地人, 訪談語言為普通話和信陽方言。調研期間共計訪談20人, 涉及四類群體:村民 (編碼R) 、政府工作人員 (編碼G) 、外來企業員工 (編碼C) 、非政府組織人員 (編碼N) , 主要了解鄉村旅游發展歷程、非政府組織的介入過程及其行動、村民和地方政府對非政府組織的感知與評價等。為確保收集到的資料是可信的, 采用了來源三角驗證的方法, 即相同的問題會被問及不同的受訪者, 經由多個不同訪談對象證實的信息才被視為有效的。
三、向上嵌入：非政府組織與地方政府
郝堂村的旅游發展過程中有多個非政府組織介入, 本土非政府組織與外來非政府組織相比, 與地方的互動時間更長, 嵌入程度更深, 更能代表非政府組織在地方的嵌入特征和屬性, 因此, 這里要探討的非政府組織是信陽鄉村建設協作者中心 (以下簡稱“協作者中心”) 。結合案例的實際情況, 下面從合法性身份的獲得和關系的演變來闡述非政府組織與地方政府的嵌入狀況。
1. 身份轉變:
從非正式到正式組織。協作者中心是2011年在平橋區民政局注冊成立的民辦非企業單位, 業務主管單位為平橋區科技局。但實際上, 正式身份獲得之前, 協作者中心已經存在兩年多, 由李昌平 (1) 與區科技局官員G03-YMS于2009年聯合發起成立。“做郝堂的時候有一個理念就是首先得有社區外部的社會組織參與, 通過外部社會組織參與、陪伴、引導、協作農民自己的組織發育成長。所以我們第一件事情就是成立郝堂的一個外部組織, 叫做信陽鄉村建設協作者中心。” (G03-YMS語) 由此可見, 協作者中心最初成立就是為了承接外部資源的同時培育社區自組織。但此時的協作者中心仍然是帶有政府官員與外部專家個人行為性質的社會實驗。
2011年4月, “郝堂茶人家”實驗村建設項目開啟。為了協調各局委的資源, 更好地推進項目建設, 區政府抽調四名大學生村官, 在科技局的領導下成立可持續發展實驗區辦公室 (以下簡稱“實驗區辦公室”) 。但正如G03-YMS所說:“政府有政府的運作體系, 公益組織有公益組織的運作體系, 兩者想平等坐下來溝通要有個平臺。”因此, 為了更好地對接設計方綠十字等公益組織, G03-YMS以實驗區辦公室的人員和架構正式注冊協作者中心, “一套人馬兩個牌子”, 當對接政府資源時, 他們以實驗區辦公室的身份出現;對接非政府組織時, 則扮演協作者中心的角色。可以發現, 協作者中心的身份經歷了從草根到獲得合法身份的轉變過程, 這個轉變也意味著協作者中心嵌入地方政府程度由淺至深, 關鍵人物李昌平和G03-YMS在其中發揮了重要的作用。這種深層次的嵌入, 一方面使得協作者中心能夠全面參與郝堂建設, 但同時雙重身份的復雜性也導致了協作者中心在依附性和自主性之間的張力。
2. 矛盾漸生:
從隱形到凸顯。在2011至2014年郝堂發展的前期階段, 當對接外部公益組織時, 協作者中心的身份才會浮現, 是一種隱形的存在。建設階段之后, G03-YMS礙于政府官員身份便辭去協作者中心法人, 轉由協作者中心成員———大學生村官N01-JJJ擔任。然而, 2015年N01-JJJ辭去大學生村官職務, 轉做全職公益人, 他說:“你全職做了之后, 它就慢慢地顯現, 矛盾也都會有的。比如原來是隱形的, 如果我現在要是做這個活動, 無論做什么上面都得寫我的名字, 要不然咋能證明這事兒是我做的?”協作者中心逐漸凸顯, 伴隨而來的是與地方政府出現矛盾。比如, 郝堂村舉辦第一屆村民晚會, 主要由協作者中心負責籌備, 但是, 最終呈現在舞臺背景上的單位名稱中卻沒有“協作者中心”的字樣。協作者中心對此心生不滿, 與地方政府之間產生了一些摩擦。
四、向下嵌入：非政府組織與旅游社區
1. 外部公益資源的對接。
協作者中心最初成立的目的之一, 即為地方政府對接各種外部公益資源。實際成立之后, 除對接地方政府引入的資源以外, 其自身也利用所處的非政府組織網絡為村莊帶來了各種理念、人才和經濟資源。
首先, 倡導健康生活理念。2011年, 協作者中心在李昌平的引薦下, 對接到美國愛心基金會, 在郝堂村開展“健康服務進家庭”活動。由愛心基金會負責具體執行, 協作者中心充當協調者和監督者, 陪同基金會的醫療專家入戶宣講健康知識, 建立家庭健康檔案, 引導村民注重個人健康衛生, 進而改變村民的行為習慣。盡管實施效果可能不盡如人意, 如村民R06-CW所言:“我只記得一個內容就是提倡母乳喂養和順產, 減少剖腹產”, 但這種理念的培植也是該活動的有益成果。該項目結束后, 協作者中心發現成人飲食習慣較難改變, 便引進北京營養師俱樂部, 在小學生中開展飲食教育, 試圖通過孩子間接影響成人。協作者中心從飲食健康教育嵌入村莊, 也充當了外部公益組織與地方政府之間溝通的橋梁。
其次, 引入外部人才資源。2013年, 友成企業家扶貧基金會 (簡稱“友成基金會”) 發起的青年發展與培養項目———小鷹計劃, 將中期培訓地點選址郝堂村, 揭開協作者中心與小鷹計劃的合作序幕。從2014年開始, 友成企業家扶貧基金會每年選拔2-3名青年小鷹學員進駐郝堂, 開展為期一年的沉浸式鄉村實踐。小鷹學員進駐郝堂, 在促進自身成長的同時也為村莊帶來些許改變。例如2015年, 來自武漢大學的小鷹學員為郝堂村旅游土特產品包裝設計統一風格, 并在郝堂小學的正常課時之外, 給孩子們開設每周三次、每次一小時的第二課堂, 講授手工、美術、合唱等內容。2016年的小鷹學員聯合公益組織古村之友, 于2016年11月發起“豆本 (2) 與美麗鄉村的邂逅”募捐項目, 成功籌集5600元用于購置空白豆本、水彩筆、定畫液等物品, 為村內孩子開展豆本創意課堂, 培訓郝堂小學的在校教師, 舉辦郝堂豆本展等。村民對此評價道:“有些小鷹真是為村莊做了不少事, 像教孩子們畫畫, 輔導他們作業, 對村里的孩子來說多難得!” (R12-CY) 而孩子們則以實際行動表達著對小鷹志愿者的喜愛, 筆者所住的村民家13歲兒子曾提到:“有些老師特別嚴, 但我每天還是去岸芷軒寫作業, 因為她們教的一聽就懂。”小鷹學員本身是協作者中心對接的外部人才資源, 不少來自國內一流大學的小鷹們憑借自身特長改變著村莊的同時, 也成為勾連村莊與外部世界的橋梁。由此可見, 協作者中心利用自身所處的非政府組織網絡, 連接著村莊與外部社會的公益資源。因為這種非政府組織網絡的存在, 協作者中心對接到的資源反過來又為村莊帶來更多的資源, 資源在村莊的集聚和疊加最終帶來系統的改變。
最后, 吸納外部經濟資源。2011年, 協作者中心以資金互助合作社為案例, 成功申報英特爾公司和民政部共同發起的“芯世界”公益創新獎, 獲得獎金10萬元。協作者中心將10萬元獎金用于籌建郝堂青年創業合作社。2012年6月, 青年創業合作社向村委會承包150畝荷塘, 期限3年, 試圖通過“合作社+基地+農戶”的模式, 帶動返鄉青年創業。但實際運作過程中, 因為經驗不足、人員流動等原因, 3年期滿后并未與村委會續約。盡管運行效果不佳, 青年創業合作社逐漸沉寂, 但這是協作者中心初期利用外部資源嵌入村莊的一種有益嘗試, 將返鄉青年組織并調動起來, 為后來內部自組織網絡構建打下了基礎。
2. 內部自組織網絡的構建。
協作者中心在地陪伴的時間越長, 其在鄉村的嵌入愈深, 主要表現為在協作者中心影響下鄉村內部自組織網絡的構建。2016年, 郝堂返鄉青年自發成立了由15人構成的鄉村自組織———青年志愿者服務隊 (以下簡稱“服務隊”) 。作為發起人之一, 服務隊隊長R04-LCX在解釋發起緣由時說道:“閑的時候, 我們這些年輕人就會聚在一塊喝茶聊天, 去岸芷軒找N01-JJJ, 經常跟她一塊聊天, 發現村莊存在一些問題, 比如游客多了那個垃圾啊, 還有之前搞的那些公共設施都有一些損壞, 所以我們年輕人想在屋里做一些事情, 搞一個青年志愿者服務隊。”由此可見, 協作者中心在青年群體主體意識的喚醒方面起到了潛移默化的作用。
服務隊成立之后, 通過各種活動服務郝堂的鄉村旅游。一是定期清理垃圾。盡管村委會聘請六位本村老人打掃村莊的公共區域, 但是青年志愿者們發現一些較為偏僻和相對崎嶇的地方, 對于老人們來說比較難以打掃, 便自發組織隊員每兩周對河道、草叢等區域的垃圾進行清撿并分類。二是修繕旅游公共設施。郝堂沿河建有木制棧道, 2017年, 部分棧道欄桿斷裂脫落, 在村委會對此并無作為的情況下, 基于對游客安全的考慮, R04-LCX號召隊員自發進行了修繕。三是引導車輛。節假日期間, 自駕進村的游客過多, 造成村內交通擁堵。“5月3號下午, 我們抽調了3-4個人在路口引導車輛出郝堂。說白了這些事兒村里可以干, 但是如果村里不解決呢?沒關系, 我們做也一樣。” (R05-ZJY) 四是修建登山步道。服務隊隊員在與往來游客的交談中意識到, 郝堂旅游發展存在一個明顯的問題是游樂項目較少, 留不住游客。因此在協作者N02-MJ的建議下, 服務隊隊長通過挨家挨戶動員, 號召全體紅星組村民共同參與, 修建了一條一公里左右的登山步道。
通過上述梳理可以看出, 協作者中心另外一個重要的功能在于促進社區主體意識的產生, 借由鄉村自組織進一步嵌入社區。在村委會管理缺位的情況下, 鄉村自組織發揮了補充作用。并且, 協作者中心對社區的影響雖然只是極少數的青年個人, 但是青年人的參與和發起活動正影響著更多的社區主體參與其中。
3. 非正式制度的萌芽。
鄉村自組織形成的背后是郝堂村青年群體主體意識覺醒, 責任、奉獻等行為準則的生成說明協作者中心在村莊的嵌入逐漸加深。當問及為什么要加入服務隊時, 志愿者們說:“年輕人應為自己的村子做點事兒” (R04-LCX) , “N01-JJJ一個人在郝堂堅持這么多年不容易……你不是郝堂村的, 你都為郝堂做出這么大貢獻, 對吧?我作為一個有現代思想的年輕人, 我也有責任, 也有義務來站出來分擔一點, 對吧?” (R05-ZJY) 由于協作者中心長期的在地陪伴, 郝堂青年群體對村莊的關注已經開始從私領域向公領域拓展, 非正式制度的萌芽是其深層嵌入的結果。
然而, 萌發這種意識的村民仍然微乎其微, 甚至有一些加入服務隊后又退出的村民, “以前我弄了, 后來我懶得弄……以前村里管, 不讓在外面擺攤, 現在不管了, 那些吃飯的桌子都擺在外面, 吃飯的餐巾紙、垃圾亂丟, 風一刮都吹到河里了, 你為誰撿你說?沒啥意思, 我想著我不搞了, 你們愿意搞你們搞。” (R03-YDH) 而已經加入的志愿者們也表示, “這個東西有點兒把 (1) 用, 作用不大。為啥作用不大吧, 因為比如你發現一些情況, 你反映到村里根本沒啥用, 根本不管不問。” (R09-SLH) 作為一個非正式的鄉村組織, 服務隊掌握的資源和權力有限。在能力和權限范圍之外, 諸如對人的管理和約束、沿河親水棧道等旅游公共設施的新建, 需要借助村委會的力量。但協作者中心孵化的社區自組織并沒有將村干部納入其中, 缺少社區政治精英參與的同時, 村干部的不作為某種程度上也制約了志愿者的積極性。因此, 非正式制度的形成不僅需要非政府組織的在地陪伴, 村委會的參與和配合也起到重要作用。
五、結語
發展鄉村旅游是實現鄉村振興戰略的重要途徑之一, 而非政府組織一直被認為在促進社區參與旅游中發揮著重要作用。理論上, 本文通過個案分析非政府組織與地方互動過程對鄉村旅游的影響, 進而提出了雙重嵌入的分析框架, 認為非政府組織在地方存在向上嵌入政府和向下嵌入社區兩類嵌入關系。雙重嵌入分析框架的提出具有重要的理論意義, 能夠統合非政府組織與國家關系的宏觀研究以及與社區關系的微觀研究, 并且透過行為考察嵌入關系, 能夠橋接當前非政府組織研究中存在的關系研究和行動研究兩大陣營。
通過對非政府組織嵌入過程的梳理, 本文認為, 可以從內外因素兩方面加強非政府組織在鄉村旅游發展中的積極作用。一方面, 從外部因素來看, 地方政府要培育非政府組織的自主性。郝堂個案表明, 非政府組織與地方政府漸生的矛盾, 是其依附性與自主性之間的張力導致的。轉變身份的協作者中心試圖尋求更多的自主性, 這與地方政府的依附性要求之間產生了矛盾。因此, 地方政府應在引導非政府組織發展的同時要培育其自主性, 這樣才能充分發揮非政府組織在振興鄉村旅游中的作用。另一方面, 從內部因素來講, 對外, 非政府組織要繼續扮演社區與外部之間的橋梁, 為社區挹注更多的外部資源, 促進社區橋接型社會資本的發展;對內, 以協作者的身份在地陪伴、引導、培育社區自組織的成長, 通過促進部分村民主體意識的覺醒, 提升社區聯結型社會資本的存量, 最終實現村莊善治和鄉村的振興。需要指出的是, 協作者中心在郝堂的嵌入過程中缺少村委會成員的加入, 這不利于其對鄉村社區的嵌入和作用的發揮, 因為這種嵌入方式天然地會導致多個相互分隔的社區關系網絡的出現, 拋開社區原有權力主體的自組織一定程度上撕裂了鄉村社會。社區自組織不是依托政治精英的強人網絡構建的, 而是通過喚醒相對年輕的社區社會精英成立的。因此, 未來非政府組織在嵌入社區的實踐過程中還要注意與村支兩委的合作, 吸納社區政治精英的參與, 充分利用他們在村莊的權威和關系網絡, 這樣才能避免給社區帶來分化, 進而發揮出更大的組織效能。（作者：楊瑩孫九霞）
