近期筆者發現很多文章誤將中央預算內投資支持的領域和方向與《2024年政府工作報告》指出的超長期特別國債相混同，本文旨在分析二者之間的區別，并指導項目實操。

中央預算內投資定義、政策體系，運用方式以及支持領域

中央預算內投資是指政府利用財政預算內基本建設資金和納入財政預算管理的基本建設資金進行的投資。中央預算內投資作為中央財政性建設資金的固定資產投資手段，對關鍵領域內補短板、調結構、穩增長具有積極的引導作用，在市場資源配置有限的領域也發揮著巨大的投資撬動作用。

中央預算內投資主要政策體系包括：《中央預算內投資項目監督管理辦法》（2023年第10號令）、《中央預算內直接投資項目管理辦法》、《中央預算內投資資本金注入項目管理辦法》、《中央預算內投資補助和貼息項目管理辦法》、《國家發展改革委關于規范中央預算內投資資金安排方式及項目管理的通知》（發改投資規〔2020〕518號）等。

中央預算內投資的方式包括：以直接投資方式為主；對確需支持的經營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。采用直接投資或者資本金注入的方式，應按照政府投資項目立項審批制相關要求開展前期工作，采用投資補助或貸款貼息的方式，按照企業投資項目立項核準制或備案制開展前期工作。按照《引導社會資本參與盤活國有存量資產中央預算內投資示范專項管理辦法》，中央預算內投資可以以項目前期工作費方式對盤活存量資產回收資金投入的新項目給予一定支持。

（一）直接投資，是指政府安排財政資金投入非經營性項目，并由政府有關機構或其指定、委托的機關、團體、事業單位等作為項目法人單位組織建設實施的方式。

（二）資本金注入，是指政府安排財政資金作為經營性項目的資本金，指定政府出資人代表行使所有者權益，政府出資人代表原則上應為國有資產管理部門、事業單位，國有或國有控股企業。政府出資人代表對項目建成后中央預算內投資形成的國有產權，行使有關權利并履行相應義務。

（三）投資補助，是指政府安排財政資金，對市場不能有效配置資源、確需支持的經營性項目，適當予以投資資金補助的方式。

（四）貸款貼息，是指政府安排政府投資資金，對使用貸款的投資項目貸款利息予以補貼的方式。

中央預算內投資的重點支持領域包括：

（一）按照《政府投資條例》，政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，以非經營性項目為主。中央預算內投資屬政府投資資金范疇，上述領域即是其重點支持的領域。其中，發改委及相關部委針對如下領域還專門制定和出臺了相關管理辦法：包括易地扶貧搬遷后續扶持工作、國家水網骨干工程（重大農業節水供水工程、重大水資源配置工程、重大骨干防洪減災工程、重大水生態保護修復工程）、重大區域發展戰略建設（長江經濟帶綠色發展方向）、農村產業融合發展示范園建設、盤活國有存量資產等。

（二）依據二手數據，2018年至2023年中央預算內投資主要投向公共基礎設施、農業農村、生態環境保護和修復、高技術產業發展、社會公共服務以及符合國家有關規定的其他公共領域。2024年中央預算內投資主要支持糧食安全、能源安全、產業鏈供應鏈安全、城市基礎設施及保障性安居工程基礎設施、生態環境保護、交通物流重大基礎設施、社會事業及其他重點領域等八個方面34個領域。

（三）綜上，結合政策和相關信息，中央預算內投資重點支持的領域涉及的基建項目重點包括：

1. 關鍵領域核心技術攻關，一般為企業投資項目。

2. 人工智能、新能源產業的技術研發和應用的新引擎新賽道，一般為企業投資項目。

3. 城市供氣、供水、排水、供熱管道和設施新建項目，城市燃氣管道等老化更新改造，一般為政府投資項目。

4. 城中村改造相關的配套基礎設施建設，保障性住房紅線外配套基礎設施。即紅線內通過國開行或農發行專項借款解決，紅線外中央預算予以支持。

5. "三北"等重點區域生態保護和修復。

6. 城鎮污水垃圾收集處理設施（按照EOD新規不得納入EOD項目生態治理范疇）

7. 鐵路（干線為主）、公路（納入《國家公路網規劃》的國家高速公路和收費的普通國道項目）、水運（納入《全國港口與航道布局規劃》的港口和航道項目，）、機場（運輸機場）。

8. 體育公園、全民健身中心、戶外運動公共服務設施、健身步道等全民健身設施。

9. "一老一小"服務設施建設

10. 本科高校學生宿舍、中央高校新校區、職業院校產教融合和生活設施、高校教學科研和生活設施，普通高中建設項目等教育基礎設施。

11. 中歐班列集結中心實施樞紐綜合能力提升工程，包括場站、集疏運道路、查驗作業設施、臨港產業園區等基礎設施補短板項目。

國債以及特別國債的定義與內涵

國債，又稱國家公債，是國家以其信用為基礎，按照債券的一般原則，通過向社會籌集資金所形成的債權債務關系。國債是由國家發行的債券，是中央政府為籌集財政資金而發行的一種政府債券，是中央政府向投資者出具的、承諾在一定時期支付利息和到期償還本金的債權債務憑證，由于國債的發行主體是國家，所以它具有最高的信用度，被公認為是最安全的投資工具。

國債是主要作用是平衡財政收支，分為普通國債、定向國債、專項國債和特別國債。

普通國債是國家為了增強國力、提升人民生活水平，有規律的適度發行。

定向國債只能向特定機構發行，不能上市流通。

專項國債用于重大基礎設施的實施而發行。

特別國債是為了實施國家特定政策、專款專用、收支同時進行，無需通過預算安排來還本付息，不適合普通投資者投資。

特別國債的具體操作模式是財政部在一級市場向商業銀行發行，央行則啟動現券買斷工具回購特別國債并釋放等額資金。商業銀行在期間僅起到央行與財政部之間的通道功能，因此特別國債的本質是央行向財政部提供融資，而商業銀行不會因特別國債而多一筆流動性，其結果是央行與財政部同時實現了擴表且財政部無須考慮還本付息的問題，即特別國債不會影響流動性。

特別國債舉例：

一、萬億國債

中央財政在2023年四季度增發2023年國債1萬億元，增發的國債全部通過轉移支付方式安排給地方，全部列為中央財政赤字，還本付息由中央承擔，不增加地方償還負擔集中力量支持災后恢復重建和彌補防災減災救災短板，整體提升我國抵御自然災害的能力。對于在建項目，要求各項手續完備；對于新開工項目，要求前期研究論證比較充分、具備扎實的前期工作基礎。重點用于八大方面：

1.災后恢復重建

2.重點防洪治理工程（以海河、松花江流域等北方地區為重點，包括大江大河大湖干流防洪工程、大中型水庫工程、蓄滯洪區工程等）

3.自然災害應急能力提升工程

4.其他重點防洪工程

5.灌區建設改造和重點水土流失治理工程

6.城市排水防澇能力提升行動

7.重點自然災害綜合防治體系建設工程

8.東北地區和京津冀受災地區等高標準農田建設

二、超長期特別國債

2024年3月5日，十四屆全國人大二次會議在北京人民大會堂開幕，國務院總理李強作政府工作報告，決定從今年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行1萬億元。重點支持科技創新、城鄉融合發展、區域協調發展、糧食能源安全、人口高質量發展等領域建設。

國債與中央預算內投資的本質區別

1. 中央預算內投資，顧名思義是納入財政預算的政府投資行為，一般以中央財政向地方財政轉移支付的方式向下流轉，資金來源為中央財政的預算收入，相當于政府的自有資金。

2. 國債是一種財政政策工具，國債是中央政府發行的債券，以中央政府為信用主體，向央行或社會公開籌集財政資金，借以平衡收支和刺激經濟發展。相當于政府的債務性資金，與中央預算內投資的資金來源截然不同。

3. 國債與中央預算內投資的支持領域雖然存在一定的共同點，但是國債一般用于急難險重、國計民生、難點堵點和社會安全等領域，中央預算內投資支持范圍相對寬泛，以基本民生、普惠公共服務、重大科技攻關、重大產業布局等提高居民生活水平、實現產業迭代發展的方面為主。

4. 國債資金一般用于非經營性項目，應以直接投資為主，迅速形成資產和產權；中央預算內投資則可以通過直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等多種方式投入到經營性項目和非經營性項目 ，存在一定的財政資金杠桿作用。

5. 中央預算內投資資金使用要納入政府一般公共預算管理，國債一般由中央自發自還，無需地方承擔，歷史上也存在過央地共同還本的國債，國債可納入政府一般公共預算或政府性基金預算管理。