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農業部專家彭超解讀我國農業補貼政策

來源:中機院時間:2014-08-14 點擊:1606

農業補貼是當今世界各國普遍采取的農業支持保護政策。我國的農業補貼政策于2002年在吉林和安徽部分縣市進行試點，于2004年擴展到全國范圍，至今已進入第13個年頭。現有農業補貼政策已經在增加農民收入、支持農業生產方面表現出了很好的效果，但是補貼目標仍然不夠清晰

農業補貼是當今世界各國普遍采取的農業支持保護政策。我國的農業補貼政策于2002年在吉林和安徽部分縣市進行試點，于2004年擴展到全國范圍，至今已進入第13個年頭。現有農業補貼政策已經在增加農民收入、支持農業生產方面表現出了很好的效果，但是補貼目標仍然不夠清晰、作用發揮受到一定的制約，需要進一步完善。

　　我國現有農業補貼的基本政策框架

　　（一）“四補貼”為主體，其他補貼為補充

　　補貼種類已經由單一的種糧直接補貼，擴展為直接補貼、農資綜合直補、農機購置補貼、良種補貼為基礎的“四補貼”，同時又納入了農業保險保費補貼、農業重點生產環節補貼、防災減災穩產增產重大關鍵技術補助等新的農業補貼，符合我國現階段國情的農業補貼制度框架已基本成型。

　　（二）總體規模較大，補貼增量有保障

　　補貼規模由2004年的116億元增長到2013年的1700.55億元。早在2013年9月，中央財政就提前下達了2014年農機購置補貼170億元。2014年初，中央財政又向地方撥付2014年直接補貼151億元、農資綜合補貼1071億元。2014年《政府工作報告》明確表示：“不管財力多么緊張，都要確保農業投入只增不減。”這為農業補貼規模的進一步擴大提供了體制保障。

　　（三）補貼撥付入卡，發放形式多樣化

　　補貼方式由現金直接發放升級為“一卡通”撥付為主，多種形式并存。例如，農機購置補貼采取“差價購機、統一結算”的方式，部分良種補貼的發放方式可以描述為“財政招標、低價供種”，保險保費補貼則采取“超低保費，補貼險企”的方式，防災減災穩產增產重大關鍵技術補助的發放以“聯技計補，錢物兼容”為主。多樣的補貼方式為補貼政策的調整創造了一定的空間。

　　目前補貼政策存在的問題

　　（一）為農民收入提供支持的目標指向不夠清晰

　　隨著我國經濟發展和農業比較優勢的下降，農業補貼不斷增加，甚至被當作提高農民收入的手段之一。實際上，在我國農業小規模經營為主的國情下，以農業補貼來提高農戶的收入并不現實，而且也超出了國家現階段的財政承受能力。即使在美國、日本等發達國家，農業補貼的作用也只是穩定農民收入，而不是大幅提高農民收入。所謂美國補貼占農民收入40%的流行說法，其計算依據是1999-2001年補貼金額占農業凈利潤的比例。實際上，該數字近年來持續下降，2010年之后已經降低到10%以下。

　　（二）與相關政策尚未形成協調配合的機制

　　目前，新增補貼強調對某一具體產業的支持，對形成農業生產發展、農民收入增長的長效機制著力不大。例如，醞釀之中的目標價格補貼制度在政策表達上，只關注了某種農產品價格降低情況下的補貼機制。但是，農民遭遇農業災害之后，農產品產量減少，價格反而可能上漲，農民收入也有可能減少。根據其制度設計，目標價格補貼卻無法啟動，這就失去了穩定農民收入的作用。再如，農業防災減災穩產增產關鍵技術補助政策本意是為了推廣適用技術、落實聯技計補，但在發放上也分為對南方早稻集中育秧、東北水稻大棚育秧和玉米“坐水種”、小麥“一噴三防”等，幾乎成為某一地區某一產業的支持政策。

　　（三）農業新型經營主體的扶持政策相對薄弱

　　近年來，新型經營主體快速發展，農業經營規模不斷擴大，土地流轉比例不斷提高。據農業部統計，我國農村土地流轉比例從2007年底的5.4%增長到2012年底的21.5%，年均增長3個百分點以上，但是對新型經營主體的扶持政策還比較少，需要進一步強化。

　　（四）對農業可持續發展的支持需要進一步加強

　　我國糧食“十連增”的同時，增產的“弦”繃得過緊，給資源環境帶來了一定的壓力。首先，耕地質量下降。其次，農地污染嚴重。再次，水資源開發利用模式不可持續。在現有的補貼制度設計中，并沒有考慮引導農業可持續發展，反而一定程度上加劇了部分地區資源環境的壓力。
關于農業補貼政策改革方向和重點領域的建議

　　（一）明確補貼目標，探索實施目標收入補貼制度

　　建立農民從農業生產經營中獲得穩定收入的“安全網”。在目標價格補貼確立的同時，探索建立目標收入補貼制度，穩定農民農業經營收入。尤其是，在糧食主產區和其他重要農產品主產區，根據歷史單產和農作物播種面積，為農民提供單位經營土地面積的保底收入。探索建立營銷貸款援助制度，由農業部門與金融監管部門共同建立能夠適應我國國情的農產品信貸公司，以未來收獲的農產品為抵押擔保，為農民提供生產經營性貸款。

　　（二）轉變補貼體制，提高財政支農資金使用效率

　　歸并整合涉農資金，集中財力物力，提高農業綜合生產能力。繼續開展糧棉油糖高產創建，支持種糧大戶、家庭農場、農民合作社、產業化龍頭企業等新型經營主體開展高產示范，帶動技術、管理經驗等推廣至小規模農戶。繼續健全和完善糧食主產區利益補償機制，根據主產區對國家糧食安全的貢獻，增加一般性轉移支付和產糧大縣獎勵補助。進一步建立糧食產量、商品量和利益相掛鉤的機制，使糧食生產大縣財政收入達到沿海中等縣市水平。

　　（三）調整補貼思路，建立支持“三農”長效機制

　　探索并完善農產品目標價格補貼制度，及時公布農產品的目標價格，嘗試一次性出臺未來三到五年的指導性目標價格，努力形成農業補貼隨生產成本、市場形勢變化的長效機制。完善政策性農業保險制度，加大保險保費補貼力度，開發以農業收入為標的的農業保險產品。加大財政投入力度，推進農業防災減災穩產增產關鍵技術補助政策的常態化，開展病蟲害統防統治補貼等新的聯技計補政策試點。以政策的實施和完善為契機，促進科研、教育和推廣的結合。在政策宣傳和國際農業談判的過程中，必須澄清新增補貼并沒有扭曲市場，也沒有向農戶提供任何形式的價格支持。

　　（四）擴大補貼對象，促進補貼向新型經營主體傾斜

　　建立補貼向新型經營主體傾斜的新機制。在有條件的地方探索開展按實際糧食播種面積或產量對生產者補貼試點，提高補貼精準性、指向性。從國家農機購置補貼中劃出專門資金，對農機大戶和合作社進行購機補貼。采取以獎代補的方式，對部分服務范圍廣、操作水平高、信用評價好的農機大戶或者合作社，直接獎勵大型農機具或重點作業環節農業機械。探索以農業補貼作為生產經驗性貸款抵押物的信貸制度，以財政部門農業補貼數據庫為基礎，摸清農戶每年的補貼收益，建立健全相關制度。

　　（五）拓展補貼門類，支持農業可持續發展

　　科學調整農業種植結構，適度鼓勵休耕、輪作，大力涵養生態環境。在東北地區特別是黑龍江，實施輪作補貼，逐步形成“兩到三年玉米，一年大豆”的科學輪作方式。在華北平原地區，以玉米等低耗水作物播種面積為補貼依據，減少水稻等耗水作物的種植。在南方部分重金屬污染地區，以補貼為引導，擴大高粱等高桿、重金屬吸附能力弱的作物種植。在部分生態較為脆弱和污染嚴重的地區，實施適度休耕補貼和退耕還林計劃，科學涵養生態環境。結合生態農業發展、美麗鄉村建設、畜禽養殖污染治理、測土配方施肥等重點項目，探索農家肥施用補貼，促進有機肥按土地需求均衡利用。

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