黨的二十屆三中全會(huì)提出，合理擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券支持范圍。2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議列出的重點(diǎn)任務(wù)，包括“提高投資效益，全方位擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求”。地方政府專項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱“專項(xiàng)債”）是擴(kuò)大有效投資和國(guó)內(nèi)需求的重要工具。進(jìn)一步完善專項(xiàng)債運(yùn)行機(jī)制，提升專項(xiàng)債運(yùn)行質(zhì)效，可以為經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好發(fā)展提供重要支撐。

　　下文將圍繞專項(xiàng)債規(guī)模、期限和投向領(lǐng)域展開討論，梳理專項(xiàng)債資金在項(xiàng)目投資中面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，結(jié)合現(xiàn)有政策框架和研究成果，針對(duì)提升專項(xiàng)債運(yùn)行質(zhì)效提出策略，以進(jìn)一步發(fā)揮專項(xiàng)債在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中的重要作用。

　　專項(xiàng)債發(fā)展現(xiàn)狀分析

　　數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模從2015年的9743.73億元大幅增長(zhǎng)至2024年的77104.98億元。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，再融資專項(xiàng)債占當(dāng)年專項(xiàng)債總額比例從2020年的13.01%增加到2024年的48.08%，占比增速較快；新增專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模整體保持平穩(wěn)，2022—2024年分別為40264.15億元、39443.96億元和40032.32億元。從外部對(duì)比來看，自2018年起，新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模超過新增一般債券，隨后兩者差距逐步擴(kuò)大。2024年，新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模已達(dá)新增一般債券的5.73倍，專項(xiàng)債已成為地方政府債券的主力品種。

　　從期限結(jié)構(gòu)來看，新增專項(xiàng)債長(zhǎng)期限占比在增加。2020—2024年，10年及以上期限專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模占比分別為84.79%、84.51%、87.97%、89.70%和88.68%（見表1），而2019年這一數(shù)據(jù)僅為41.7%。從發(fā)行規(guī)模來看，相比于2020年，2024年10年期新增專項(xiàng)債占比略有下降，20年、30年期專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模有顯著增長(zhǎng)。新增專項(xiàng)債的平均期限延長(zhǎng)，能夠使項(xiàng)目期限與債券期限更加匹配，減輕地方政府的短期兌付壓力。

　　從資金投向來看，專項(xiàng)債資金投向領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，呈多元化發(fā)展態(tài)勢(shì)。2024年，全國(guó)新增專項(xiàng)債資金主要投向市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、鐵路、軌道交通、棚戶區(qū)改造、其他交通基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水利、醫(yī)療衛(wèi)生、政府收費(fèi)公路和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等領(lǐng)域，占比達(dá)86.93%。其中，市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目數(shù)量達(dá)7801個(gè)，投資額為112152.18億元，在所有項(xiàng)目類別中居首（見表2）。

　　專項(xiàng)債運(yùn)行面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

　　專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，期限結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，投向領(lǐng)域不斷拓展，已成為擴(kuò)大內(nèi)需和有效投資的重要政策工具。隨著運(yùn)行節(jié)奏不斷加快，部分專項(xiàng)債項(xiàng)目運(yùn)行效率有待提升，其監(jiān)督和績(jī)效管理機(jī)制仍需健全，主體權(quán)責(zé)存在不一致現(xiàn)象。認(rèn)真分析專項(xiàng)債在運(yùn)行層面的發(fā)展機(jī)遇與潛在挑戰(zhàn)，有助于助力專項(xiàng)債提質(zhì)增效。

　　一是專項(xiàng)債項(xiàng)目投資提升空間較大。根據(jù)《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2024〕52號(hào)），專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域?qū)嵭小柏?fù)面清單”管理，新增專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域擴(kuò)大，發(fā)行規(guī)模增長(zhǎng)空間相應(yīng)拓展。各地可根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，擴(kuò)大專項(xiàng)債項(xiàng)目投資比例，增加專項(xiàng)債投向領(lǐng)域。從當(dāng)前情況來看，提振消費(fèi)是擴(kuò)大內(nèi)需的重中之重，專項(xiàng)債對(duì)消費(fèi)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投資的支持力度有待加強(qiáng)。企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)顯示，2024年，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、養(yǎng)老托幼領(lǐng)域的專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模占比分別為3.33%、0.76%，專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模存在較大增長(zhǎng)空間。

　　二是部分專項(xiàng)債項(xiàng)目擴(kuò)大有效投資舉措有待進(jìn)一步落實(shí)，主要體現(xiàn)在部分專項(xiàng)債項(xiàng)目安排和政府投資放大效應(yīng)等方面。在項(xiàng)目安排方面，2023年度國(guó)務(wù)院審計(jì)工作報(bào)告顯示，部分專項(xiàng)債項(xiàng)目安排存在前期工作深度不足、項(xiàng)目資金動(dòng)態(tài)管理手段不完備等問題，522個(gè)項(xiàng)目279.24億元專項(xiàng)債募集資金當(dāng)年閑置或被挪用。這說明項(xiàng)目篩選審核機(jī)制和項(xiàng)目?jī)?chǔ)備機(jī)制有待進(jìn)一步完善。在發(fā)揮政府投資放大效應(yīng)方面，報(bào)告顯示，在52個(gè)地區(qū)597個(gè)獲得專項(xiàng)債資金的項(xiàng)目中，政府累計(jì)投資6006.34億元，很少吸引民營(yíng)資本，說明部分專項(xiàng)債項(xiàng)目未能有效發(fā)揮政府投資放大效應(yīng)。

　　三是監(jiān)督管理機(jī)制有待進(jìn)一步健全。專項(xiàng)債縱向監(jiān)管鏈條貫穿“中央-省-市-縣”四個(gè)層級(jí)，自上而下的監(jiān)管體系可能存在效率缺失。目前，對(duì)專項(xiàng)債資金使用的監(jiān)督主要依賴財(cái)政、審計(jì)等部門的定期檢查，動(dòng)態(tài)監(jiān)管專項(xiàng)債資金的手段仍不夠完備，部分項(xiàng)目單位在資金使用過程中的違規(guī)操作未能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正，影響了專項(xiàng)債資金的使用效率和安全性。專項(xiàng)債的市場(chǎng)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制有待探索，專項(xiàng)債項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)自主審核的監(jiān)督機(jī)制尚不完善。

　　四是績(jī)效管理機(jī)制仍需優(yōu)化。當(dāng)前，各地都建立了專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效考核制度，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，在考核指標(biāo)設(shè)置、考核結(jié)果應(yīng)用等方面仍需完善，有待建立全過程績(jī)效管理體系，形成專項(xiàng)債項(xiàng)目發(fā)行與投資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)、資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)績(jī)效管理鏈條，實(shí)現(xiàn)信息管理系統(tǒng)互聯(lián)互通。

　　五是多元主體權(quán)責(zé)劃分可進(jìn)一步優(yōu)化。專項(xiàng)債的發(fā)行、使用、監(jiān)管、償還等環(huán)節(jié)的主體不完全一致，省級(jí)政府與市縣政府存在信息不對(duì)稱。省級(jí)財(cái)政部門測(cè)算并分配市縣級(jí)政府專項(xiàng)債額度，承擔(dān)信用風(fēng)險(xiǎn)；市縣級(jí)政府主要目標(biāo)是向上爭(zhēng)取專項(xiàng)債資金支持和項(xiàng)目建設(shè)。這容易增加省級(jí)政府為市縣政府承擔(dān)的隱性擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，減弱市縣政府的償債責(zé)任意識(shí)，帶來專項(xiàng)債資金軟約束風(fēng)險(xiǎn)。

　　專項(xiàng)債運(yùn)行質(zhì)效提升建議

　　（一）完善儲(chǔ)備項(xiàng)目分級(jí)管理和質(zhì)量控制機(jī)制

　　建立完善的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，優(yōu)先選取具備較高經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的項(xiàng)目。對(duì)儲(chǔ)備項(xiàng)目的可行性、收益和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化評(píng)估，按照項(xiàng)目綜合效益和風(fēng)險(xiǎn)程度，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備項(xiàng)目的分級(jí)管理。強(qiáng)化發(fā)債項(xiàng)目的前期審核與管理力度，確保發(fā)債項(xiàng)目的質(zhì)量，降低潛在風(fēng)險(xiǎn)。避免前期可行性研究分析不充分、方案設(shè)計(jì)不合理的項(xiàng)目入庫(kù)，防止發(fā)債后資金閑置。嚴(yán)格審核舉債項(xiàng)目的合理性和合規(guī)性，對(duì)在建項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)整改，切實(shí)防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)持以項(xiàng)目績(jī)效為導(dǎo)向配置專項(xiàng)債額度，實(shí)現(xiàn)以項(xiàng)目質(zhì)效決定資金額度。

　　（二）強(qiáng)化穩(wěn)預(yù)期政策，擴(kuò)大民營(yíng)資本參與

　　釋放經(jīng)濟(jì)向好信號(hào)以穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，撬動(dòng)社會(huì)資本參與專項(xiàng)債投資項(xiàng)目。第一，對(duì)于將專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金的行業(yè)，擴(kuò)大社會(huì)資本參與度。第二，完善專項(xiàng)債償債管理機(jī)制。組合使用專項(xiàng)債資金和社會(huì)資本的項(xiàng)目，應(yīng)在銀行設(shè)立監(jiān)管賬戶，設(shè)定專項(xiàng)債和社會(huì)資本的收益與風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，明確優(yōu)先和次級(jí)的分層情況。研究專項(xiàng)債償債備付金制度，在社會(huì)資本參與的專項(xiàng)債投資項(xiàng)目中完善兌付保障機(jī)制。第三，挖掘市場(chǎng)發(fā)展?jié)摿Γ梅€(wěn)定的收益預(yù)期激勵(lì)社會(huì)資本參與。增加專項(xiàng)債資金投向市場(chǎng)供給缺口較大領(lǐng)域的比例，如數(shù)字經(jīng)濟(jì)、信息技術(shù)、新基建、專精特新和新質(zhì)生產(chǎn)力等重點(diǎn)領(lǐng)域。聚焦新消費(fèi)、鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)安全、戰(zhàn)略大后方等重點(diǎn)方向，擴(kuò)大有效投資。

　　優(yōu)化民營(yíng)資本參與制度環(huán)境，擴(kuò)展民營(yíng)資本參與空間。加快推進(jìn)《中華人民共和國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的制定實(shí)施，以法律制度保障財(cái)稅、環(huán)境、規(guī)制、市場(chǎng)準(zhǔn)入等政策的透明度、可預(yù)期和規(guī)范化，持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，為民營(yíng)資本參與專項(xiàng)債項(xiàng)目提供穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期。支持民營(yíng)資本參與國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目工程，增強(qiáng)投資信心和參與度。保證民營(yíng)企業(yè)等不同市場(chǎng)主體的平等地位，提高地方政府服務(wù)水平。

　　（三）擴(kuò)大專項(xiàng)債項(xiàng)目在消費(fèi)領(lǐng)域的投向范圍

　　以消費(fèi)拉動(dòng)投資，擴(kuò)大專項(xiàng)債項(xiàng)目在消費(fèi)領(lǐng)域投向，發(fā)揮專項(xiàng)債“穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需”作用，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)與投資互促發(fā)展格局。當(dāng)前，消費(fèi)需求正加速向個(gè)性化、品質(zhì)化升級(jí)，數(shù)字消費(fèi)、文旅消費(fèi)、綠色消費(fèi)等新型消費(fèi)場(chǎng)景快速發(fā)展。應(yīng)加大專項(xiàng)債對(duì)新型消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施的直接、間接投資，以精準(zhǔn)投資打造消費(fèi)新場(chǎng)景，助力消費(fèi)升級(jí)和全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。可加大專項(xiàng)債在城市更新、養(yǎng)老托育、城市停車場(chǎng)和充電設(shè)施等領(lǐng)域的投向力度，支持專項(xiàng)債資金用于國(guó)際、全國(guó)、區(qū)域等多層次消費(fèi)中心建設(shè)。促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)與投資發(fā)展，破解廣大城郊農(nóng)村消費(fèi)潛力大但投資不足的難題，發(fā)揮專項(xiàng)債資金的杠桿作用，積極支持農(nóng)村消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在農(nóng)村養(yǎng)老醫(yī)療、鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村商貿(mào)基礎(chǔ)設(shè)施等方面拓展投資空間。

　　（四）建立健全“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

　　一是構(gòu)建“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)專項(xiàng)債的市場(chǎng)約束機(jī)制，抑制專項(xiàng)債運(yùn)行的道德風(fēng)險(xiǎn)。及時(shí)梳理“自審自發(fā)”試點(diǎn)政策實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)和問題，持續(xù)優(yōu)化試點(diǎn)地區(qū)自主舉債的管理機(jī)制。

　　二是持續(xù)完善試點(diǎn)地區(qū)地方債管理的制度約束和“自上而下”的行政監(jiān)督。清晰界定試點(diǎn)地區(qū)在債務(wù)發(fā)行決策、資金使用、項(xiàng)目管理和償還等環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)，建立權(quán)責(zé)一致的專項(xiàng)債管理機(jī)制。

　　三是健全試點(diǎn)地區(qū)自主舉債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控體系，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)手段，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償還能力等進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并化解潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

　　（五）構(gòu)建市場(chǎng)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

　　完善專項(xiàng)債項(xiàng)目全生命周期監(jiān)管的市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾參與機(jī)制。專項(xiàng)債資金的運(yùn)用應(yīng)堅(jiān)持公開透明原則，確保市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾能夠及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地了解相關(guān)情況，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。進(jìn)一步規(guī)范信息披露內(nèi)容和程序，涵蓋項(xiàng)目資金來源與去向、建設(shè)進(jìn)度、預(yù)期收益與實(shí)際效果、債務(wù)償還等信息。優(yōu)化升級(jí)專項(xiàng)債項(xiàng)目管理系統(tǒng)，為社會(huì)公眾、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門提供高效透明的數(shù)據(jù)信息通道和監(jiān)管渠道。通過公開聽證會(huì)、咨詢會(huì)和網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)平臺(tái)等形式，引入公眾和專業(yè)機(jī)構(gòu)等監(jiān)督力量，增強(qiáng)專項(xiàng)債項(xiàng)目的透明度與公信力。

　　（六）完善全過程績(jī)效管理體系

　　一是加強(qiáng)專項(xiàng)債項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和資產(chǎn)管理，開展動(dòng)態(tài)、全過程的績(jī)效評(píng)估。在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)資金使用、項(xiàng)目進(jìn)度、獲得收益、績(jī)效管理和本息償還等情況，保證項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量和可持續(xù)性。以獨(dú)立的績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目資金使用效率、社會(huì)效益及經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，為政策優(yōu)化提供數(shù)據(jù)支持。將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入專項(xiàng)債額度分配和項(xiàng)目審批流程，推動(dòng)地方政府提高資金使用效率。

　　二是構(gòu)建覆蓋項(xiàng)目投融資、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)階段的全生命周期資產(chǎn)管理體系。對(duì)專項(xiàng)債支持的基建投資項(xiàng)目，在投融資階段，應(yīng)做好市場(chǎng)調(diào)查研究，合理預(yù)判項(xiàng)目?jī)r(jià)值及前景，規(guī)避投資周期潛在風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，設(shè)計(jì)最佳融資方案。在運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段，執(zhí)行實(shí)物投資項(xiàng)目的投后收益管理，包括環(huán)境健康安全和風(fēng)險(xiǎn)管理、可持續(xù)發(fā)展解決方案、財(cái)務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)分析等。部分基建項(xiàng)目存在退出環(huán)節(jié)，需綜合考量出售、資產(chǎn)證券化和基礎(chǔ)設(shè)施不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）等交易方式，以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值最大化。

　　三是推進(jìn)專項(xiàng)債資金與市場(chǎng)化融資工具相結(jié)合，提升專項(xiàng)債資金周轉(zhuǎn)效率。推進(jìn)專項(xiàng)債與信貸、項(xiàng)目單位發(fā)債、政策性金融工具和基礎(chǔ)設(shè)施REITs等工具相結(jié)合。以對(duì)接基礎(chǔ)設(shè)施REITs為例，前期強(qiáng)化專項(xiàng)債投資項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)質(zhì)量，提升資產(chǎn)價(jià)值，待項(xiàng)目進(jìn)入平穩(wěn)運(yùn)行期，可考慮通過基礎(chǔ)設(shè)施REITs實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益，提前償付專項(xiàng)債本息，并實(shí)質(zhì)性地降低投資主體的杠桿率。項(xiàng)目資金如有結(jié)余，可用作新項(xiàng)目投資，形成項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與資產(chǎn)管理相互促進(jìn)的良性循環(huán)。