2018年8月30日，國家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)《國家發(fā)展改革委辦公室關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知》（發(fā)改辦規(guī)劃〔2018〕1041號(hào)），下文簡稱《通知》，標(biāo)志著新一輪的特色小鎮(zhèn)申報(bào)工作正式啟動(dòng)了。特色小鎮(zhèn)政策日漸明朗，未來特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)將注重糾偏“做減法”，從申報(bào)創(chuàng)建到實(shí)施運(yùn)營都越加嚴(yán)格，以實(shí)現(xiàn)規(guī)范有序、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量發(fā)展。
一、1041號(hào)文件《通知》要點(diǎn)解讀
自《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》建村〔2016〕147號(hào)、《關(guān)于加快美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》發(fā)改規(guī)劃〔2016〕2125號(hào)和《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2017〕2084號(hào)等系列文件發(fā)布以來，特色小鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)歷了如火如荼的創(chuàng)建階段和清理整頓階段。本次1041號(hào)文件《通知》明確特色小鎮(zhèn)進(jìn)入高質(zhì)量規(guī)范階段，其建設(shè)將注重進(jìn)一步糾偏“做減法”，并通過挖掘多種類型典型案例，對新一輪特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的探索工作進(jìn)行指引。本文將從9個(gè)方面重點(diǎn)解讀。
1、主導(dǎo)機(jī)關(guān)變更
從歷來主要文件依托邏輯看，發(fā)改委開始全面主導(dǎo)特色小鎮(zhèn)、特色小城鎮(zhèn)事宜。
2、命名規(guī)則變更
告別命名制，實(shí)行創(chuàng)建達(dá)標(biāo)制。通過動(dòng)態(tài)考核，防止各地區(qū)只管前期申報(bào)、不管后期發(fā)展與糾偏。建立規(guī)范糾偏機(jī)制，強(qiáng)化年度監(jiān)測評估和動(dòng)態(tài)調(diào)整，確保數(shù)量服從于質(zhì)量。
區(qū)別于以往的命名制一旦獲得稱號(hào)，一般不會(huì)摘除，創(chuàng)建達(dá)標(biāo)制實(shí)行的是動(dòng)態(tài)考核機(jī)制，特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)不再是一勞永逸的結(jié)果，而是有進(jìn)有出，有督導(dǎo)，有監(jiān)測的動(dòng)態(tài)創(chuàng)建過程。
對已公布的96個(gè)全國運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)、兩批403個(gè)全國特色小城鎮(zhèn)創(chuàng)建名單，持續(xù)開展評估督導(dǎo)和優(yōu)勝劣汰，適時(shí)公布整改名單，有關(guān)情況及時(shí)報(bào)送國家發(fā)改委。
3、規(guī)范省級創(chuàng)建機(jī)制
在規(guī)則變更的同時(shí)，規(guī)范省級創(chuàng)建機(jī)制，明確了省級特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的層級，以及全國特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的層級關(guān)系，明確了特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)逐級誕生的原則。
對已創(chuàng)建的三類特色小鎮(zhèn)的清理力度將會(huì)加大：
（1）住宅用地占比過高、有房地產(chǎn)化傾向的不實(shí)小鎮(zhèn)；
（2）政府綜合債務(wù)率超過100%市縣通過國有融資平臺(tái)公司變相舉債建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)小鎮(zhèn)；
（3）特色不鮮明、產(chǎn)鎮(zhèn)不融合、破壞生態(tài)環(huán)境的問題小鎮(zhèn)。
4、明確界定特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的基本條件
明確界定了特色小鎮(zhèn)為非建制鎮(zhèn)非產(chǎn)業(yè)園區(qū)3平方公里左右，特色小城鎮(zhèn)為建制鎮(zhèn)，并明確了各自的定位與條件，這是自2016年開始探索特色小鎮(zhèn)以來最明晰的界定。
5、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系
通過明晰化的指標(biāo)類型和分解的細(xì)化指標(biāo)，能夠?yàn)槲磥硖厣℃?zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的申報(bào)工作帶來明確的指引，也能夠通過對指標(biāo)類型及指標(biāo)的數(shù)據(jù)量化，數(shù)據(jù)分析得到相關(guān)的特色小鎮(zhèn)、特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，有利于總結(jié)模式。
在附件表1《__省（區(qū)、市）或計(jì)劃單列市特色小鎮(zhèn)推薦案例》中，明確了推薦的特色小鎮(zhèn)典型案例從（1）主要運(yùn)行模式、（2）特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、（3）宜居宜游水平、（4）特色文化風(fēng)貌、（5）機(jī)制政策創(chuàng)新、（6）可復(fù)制性經(jīng)驗(yàn)等六大方面進(jìn)行推薦。
6、產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)
產(chǎn)業(yè)優(yōu)先成為了1041號(hào)文件《通知》的關(guān)鍵導(dǎo)向。
之前2016年和2017年的文件中，均提出“堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)”，要“立足各地區(qū)要素稟賦和比較優(yōu)勢，挖掘最有基礎(chǔ)、最具潛力、最能成長的特色產(chǎn)業(yè)，做精做強(qiáng)主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)，打造具有核心競爭力和可持續(xù)發(fā)展特征的獨(dú)特產(chǎn)業(yè)生態(tài)，防止千鎮(zhèn)一面和房地產(chǎn)化”。
而本次1041號(hào)文件《通知》，全篇內(nèi)容中對于特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展工作中“產(chǎn)業(yè)”是核心，明確提出“以引導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心”，在基本原則中提出“堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)”。
特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，這一點(diǎn)在特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)表里面可以明顯看到。特色小鎮(zhèn)的指標(biāo)類型排列中，“宜業(yè)”放在首位，“宜居”排在第二位，“宜游”排在第三位，而在特色小城鎮(zhèn)數(shù)據(jù)指標(biāo)類型中“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”放在首位，“公共服務(wù)”放在第二位，“綠色生態(tài)”放在第三位，這就與之前三部委《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》文件中“休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居”的排位順序完全不同，產(chǎn)業(yè)上升到核心首位。
7、首次提出典型引路機(jī)制
2018年9月底前，省級發(fā)展改革委將第一批特色小鎮(zhèn)推薦案例（2個(gè)以內(nèi)）報(bào)送國家發(fā)改委，預(yù)計(jì)2018年底完成申報(bào)工作，2019年1月，完成最終的審核工作。
本次1401號(hào)文件《通知》明確提出，要“逐年組織各地區(qū)挖掘并推薦模式先進(jìn)、成效突出、經(jīng)驗(yàn)普適的特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)，按少而精原則從中分批選擇典型案例，總結(jié)提煉特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)鎮(zhèn)人文融合和機(jī)制政策創(chuàng)新等典型經(jīng)驗(yàn)，以有效方式在全國范圍內(nèi)推廣，發(fā)揮引領(lǐng)示范帶動(dòng)作用”。
在表1《__省（區(qū)、市）或計(jì)劃單列市特色小鎮(zhèn)推薦案例》中，明確了推薦的特色小鎮(zhèn)案例的六大方面，即（1）主要運(yùn)行模式，（2）特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，（3）宜居宜游水平，（4）特色文化風(fēng)貌，（5）機(jī)制政策創(chuàng)新，（6）可復(fù)制性經(jīng)驗(yàn)等，從而進(jìn)行推薦。
同時(shí)，探索差異化多樣化經(jīng)驗(yàn)。鼓勵(lì)各地區(qū)挖掘多種類型小鎮(zhèn)案例，避免模式雷同、難以推廣。
8、創(chuàng)新金融服務(wù)
在金融方面，國家不再對特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展采取放任態(tài)度，轉(zhuǎn)而開始主動(dòng)搭建平臺(tái)，進(jìn)行政銀對接服務(wù)。
本次國家發(fā)改委1401號(hào)文件《通知》還有一個(gè)重大創(chuàng)新，就是在金融方面“搭建政銀對接服務(wù)平臺(tái)”。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)逐年為符合高質(zhì)量發(fā)展要求的特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)，在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控前提下提供長周期低成本融資服務(wù)，支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展及基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、智慧化設(shè)施等建設(shè)。
9、嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)
對特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)主要投資運(yùn)營商的資產(chǎn)負(fù)債情況和所屬縣級政府綜合債務(wù)率重點(diǎn)關(guān)注，對可能存在的風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)加控制。
對于已創(chuàng)建名單，逐年淘汰“政府綜合債務(wù)率超過100%市縣通過國有融資平臺(tái)公司變相舉債建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)小鎮(zhèn)”。同時(shí)對于資金支持，要“引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)逐年為符合高質(zhì)量發(fā)展要求的特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)，在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控前提下提供長周期低成本融資服務(wù)”。
通過對本次國家發(fā)改委1041號(hào)文件《通知》的重點(diǎn)解讀，可以預(yù)見，新一輪的特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)將會(huì)更加規(guī)范有序、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量發(fā)展。
二、未來特色小鎮(zhèn)建設(shè)之路越來越難
1、實(shí)行有進(jìn)有退的創(chuàng)建達(dá)標(biāo)制，隨時(shí)可能被淘汰
本次1041號(hào)文件《通知》明確指出，“堅(jiān)決淘汰一批缺失產(chǎn)業(yè)前景、變形走樣異化的小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)”。“統(tǒng)一實(shí)行有進(jìn)有退的創(chuàng)建達(dá)標(biāo)制，避免一次命名制，防止各地區(qū)只管前期申報(bào)、不管后期發(fā)展與糾偏”。
隨著國家發(fā)改委全面主導(dǎo)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)事宜，曾在“命名制”蔭庇下的特色小鎮(zhèn)，不再享有一勞永逸的安全。創(chuàng)建達(dá)標(biāo)制下，未來特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的申報(bào)和創(chuàng)建，是有進(jìn)有出，有督導(dǎo)，有監(jiān)測的動(dòng)態(tài)創(chuàng)建過程。其規(guī)劃創(chuàng)建、實(shí)施運(yùn)營、監(jiān)督監(jiān)測將會(huì)更加嚴(yán)厲，持續(xù)發(fā)展創(chuàng)新才能避免整改或摘牌。
2、由“多而廣”轉(zhuǎn)向“少而精”，審批數(shù)量越來越少
本次1041號(hào)文件《通知》明確指出，“逐年組織各地區(qū)挖掘并推薦模式先進(jìn)、成效突出、經(jīng)驗(yàn)普適的特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)，按照少而精原則從中分批選擇典型案例，總結(jié)提煉特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)鎮(zhèn)人文融合和機(jī)制政策創(chuàng)新等典型經(jīng)驗(yàn)，以有效方式在全國范圍推廣，發(fā)揮引領(lǐng)示范帶動(dòng)作用”。
與以往住建部主導(dǎo)特色小鎮(zhèn)申報(bào)時(shí)期不同，特色小鎮(zhèn)不再是“多而廣”“到2020年，培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)”，而是秉承“少而精”的原則，要求各省級發(fā)改委推薦不多于2個(gè)典型案例，最終這一批的特色小鎮(zhèn)、特色小城鎮(zhèn)得以審批的在70個(gè)以內(nèi)，遠(yuǎn)低于之前的數(shù)量。
創(chuàng)建達(dá)標(biāo)制下，在肯定特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作的重要性和價(jià)值的同時(shí)，通過糾偏“做減法”強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展，并通過“少而精”原則推廣特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)典型案例差異化多樣化經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)多類型小鎮(zhèn)建設(shè)。
3、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系，審核要求更嚴(yán)格
本次1041號(hào)文件《通知》在表3《__省（區(qū)、市）或計(jì)劃單列市特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)數(shù)據(jù)》中，對特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)可量化評價(jià)指標(biāo)類別及細(xì)化指標(biāo)進(jìn)行了詳細(xì)介紹。
其中，特色小鎮(zhèn)的指標(biāo)體系包括 3大指標(biāo)類型17個(gè)細(xì)化指標(biāo)，三大指標(biāo)類型為“宜業(yè)”、“宜居”、“宜游”，17個(gè)詳細(xì)指標(biāo)詳見下表：
特色小城鎮(zhèn)的指標(biāo)體系包括 3大指標(biāo)類型18個(gè)細(xì)化指標(biāo)，三大指標(biāo)類型為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“公共服務(wù)”、“綠色生態(tài)”，18個(gè)詳細(xì)指標(biāo)詳見下表：
未來特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)必須將各細(xì)化指標(biāo)全部達(dá)標(biāo)，才能通過審核要求。同時(shí)，特色小鎮(zhèn)將“打造高校創(chuàng)業(yè)圈、宜居生活圈、繁榮商業(yè)圈、美麗生態(tài)圈”，將更強(qiáng)調(diào)其“宜業(yè)”和“宜居”水平，對“宜游”則最關(guān)注其年接待游客人數(shù)和特色建筑情況。特色小城鎮(zhèn)將“打造特色鮮明的產(chǎn)業(yè)形態(tài)、便捷完善的設(shè)施服務(wù)、和諧宜居的美麗環(huán)境、底蘊(yùn)深厚的傳統(tǒng)文化、精簡高效的體制機(jī)制”，更關(guān)注特色支柱產(chǎn)業(yè)對鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村振興的帶動(dòng)能力。
4、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，嚴(yán)肅清理房地產(chǎn)化小鎮(zhèn)
本次1041號(hào)文件《通知》在指導(dǎo)思想中就明確提出“以引導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心”，在基本原則中提出要堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)。“立足各地區(qū)比較優(yōu)勢，全面優(yōu)化營商環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)擴(kuò)大有效投資，發(fā)展特色小鎮(zhèn)投資運(yùn)營商，打造宜業(yè)宜居宜游的特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)，培育供給側(cè)小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)”。在建立規(guī)范糾偏機(jī)制中，明確“逐年淘汰住宅用地占比過高、有房地產(chǎn)傾向的不實(shí)小鎮(zhèn)”。
從特色小鎮(zhèn)培育工作開始，“特色產(chǎn)業(yè)”一直被提及。本次從“產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)”到“產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)”，賦予“特色產(chǎn)業(yè)”從未有過的戰(zhàn)略高度。這標(biāo)志著未來特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)均把特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為核心考核指標(biāo)，房地產(chǎn)傾向的不實(shí)小鎮(zhèn)將被嚴(yán)肅清理。
5、申報(bào)主體要求更嚴(yán)苛，注重培育特色小鎮(zhèn)投資運(yùn)營商
本次1041號(hào)文件《通知》，全篇對營商環(huán)境強(qiáng)調(diào)較多，明確指出“鼓勵(lì)商業(yè)模式先進(jìn)、經(jīng)營業(yè)績優(yōu)異、資產(chǎn)負(fù)債率合理的企業(yè)牽頭打造特色小鎮(zhèn)，培育特色小鎮(zhèn)投資運(yùn)營商”。
在表2《__省（區(qū)、市）特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)創(chuàng)建名單》中，將“主要投資運(yùn)營商名稱”和“主要投資運(yùn)營商所有制性質(zhì)”放在重要考核項(xiàng)。其中，主要投資運(yùn)營商名稱指牽頭負(fù)責(zé)特色小鎮(zhèn)投資運(yùn)營的企業(yè)名稱。主要投資運(yùn)營商所有制性質(zhì)指民企（含控股）、央企（含控股）或地方國企（含控股）。
還通過附件表4《__省（區(qū)、市）或計(jì)劃單列市特色小鎮(zhèn)融資信息》對特色小鎮(zhèn)的融資情況進(jìn)行全面的摸排，對開發(fā)主體的融資能力提出更高要求。充分了解對投資運(yùn)營商、融資主體、融資意向金融機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目類型、產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)容、基本建設(shè)內(nèi)容、預(yù)計(jì)總投資、預(yù)計(jì)建設(shè)周期、預(yù)期年化收益率等情況，嚴(yán)防前期特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)。
未來的特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)對于開發(fā)主體要求更高，更傾向于融資能力更強(qiáng)、具備特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力的大集團(tuán)大企業(yè)。
6、審核機(jī)制更嚴(yán)格，賦予省級發(fā)改委更多權(quán)利
本次1041號(hào)文件《通知》明確指出，“省級發(fā)展改革委于每年12月，將調(diào)整淘汰后的省級特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)創(chuàng)建名單、數(shù)據(jù)，報(bào)送國家發(fā)展改革委”。“2018年9月底前，省級發(fā)展改革委將第一批特色小鎮(zhèn)推薦案例（2個(gè)以內(nèi)），報(bào)送報(bào)送國家發(fā)展改革委”。“2018年12月底前，省級發(fā)展改革委組織收集特色小鎮(zhèn)信息，匯總印送省級開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和光大銀行，并會(huì)同省行將完成盡調(diào)的小鎮(zhèn)信息報(bào)送總行，抄送國家發(fā)展改革委”。
在規(guī)則變更的同時(shí)，不同于以往住建部審核評估確定名單。現(xiàn)賦予省一級更多的操作任務(wù)，未來特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的把關(guān)和探索很大部分工作落在省級發(fā)改委層面。省級發(fā)改委審核機(jī)制更加嚴(yán)格，同時(shí)國家發(fā)改委監(jiān)督機(jī)制也更嚴(yán)格。
