建國以來，特別是改革開放以來，我國政府規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃等制度體系和編制程序，逐步完善與優(yōu)化，但是規(guī)劃編制與執(zhí)行中長期存在缺陷，如：規(guī)劃編制自上而下為主；規(guī)劃編制受到過多的行政干預(yù)，缺少對市場規(guī)律和專業(yè)權(quán)威的尊重；規(guī)編成果以規(guī)劃末期發(fā)展圖景的靜態(tài)規(guī)劃為主；對市場與環(huán)境變化預(yù)測少；缺乏規(guī)劃期內(nèi)未來趨勢探索和多種發(fā)展情景的模擬；規(guī)劃過于理想化和追求形式；對社會服務(wù)研究不夠，生態(tài)和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃重視不夠；某些土地使用違反土地總體規(guī)劃；規(guī)劃各方參與與社會宣傳不夠；規(guī)劃嚴(yán)肅性不夠且執(zhí)行力較差等。

 

各類規(guī)劃實施漏洞。我國政府規(guī)劃存在部分規(guī)劃缺失、規(guī)劃內(nèi)容滯后、規(guī)劃主管機(jī)構(gòu)過多、規(guī)劃編制分散、不同規(guī)劃相互分割，功能重復(fù)或交叉，各自為政，各自組織規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃執(zhí)行等跨部門管理，跨部門編制與審批協(xié)調(diào)困難，造成了極大的人力、資金、資源、時間等浪費，降低了經(jīng)濟(jì)與項目開發(fā)效率，出現(xiàn)了阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題和矛盾，有待盡快優(yōu)化和深度改革。

 

我國規(guī)劃實踐演變

我國建國初期，政府規(guī)劃體系相對零散，城鎮(zhèn)化規(guī)劃基本空白。

 

十一屆三中全會以后，我國初步確立了對外開放的改革道路，城市建設(shè)進(jìn)入高速發(fā)展軌道，西方理論引入我國實踐，綜合國土規(guī)劃、城市 /區(qū)域規(guī)劃、大城市市域規(guī)劃等逐步借鑒和完善。

 

1989年，《中華人民共和國城市規(guī)劃法》提出“國家實行嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市的方針”，將城鎮(zhèn)體系規(guī)劃納入法定規(guī)劃框架內(nèi)。根據(jù)該法，我國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃包括全國、省、自治區(qū)和直轄市層面的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，以及各地級市、縣市級總體規(guī)劃內(nèi)容框架內(nèi)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。

 

20世紀(jì) 90 年代后期，《中國二十一世紀(jì)議程》提出適當(dāng)控制大城市人口增長過快的勢頭，發(fā)展大城市的衛(wèi)星城市，積極發(fā)展中小城市與大力發(fā)展小城鎮(zhèn)。2005年《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2005—2020)》推動了城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展。

 

2005年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》（國發(fā)[2005]33號），對五年規(guī)劃編制提出了明確的要求。2007年國務(wù)院發(fā)布〈國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見〉（國發(fā)[2007]21號）。

 

2007年“國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于印發(fā)《國家級專項規(guī)劃管理暫行辦法》的通知發(fā)改規(guī)劃[2007]794號”規(guī)定，國家級專項規(guī)劃是指國務(wù)院有關(guān)部門以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特定領(lǐng)域為對象編制的、由國務(wù)院審批或授權(quán)有關(guān)部門批準(zhǔn)的規(guī)劃。

 

關(guān)于我國城市發(fā)展階段，國內(nèi)學(xué)者和部委機(jī)構(gòu)有不同觀點。

 

三階段理論。《新區(qū)總體規(guī)劃編制的理念與內(nèi)容創(chuàng)新實踐》中提出了“我國新區(qū)建設(shè)經(jīng)歷了工業(yè)發(fā)展帶動型、疏解老城壓力型、低碳生態(tài)型三個階段”：

 

一是，工業(yè)發(fā)展帶動型。我國當(dāng)代的第一代新城主要通過工業(yè)用地的建設(shè)帶動新城的開發(fā)，以土地?fù)Q投資，從而帶動城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，經(jīng)過多年的發(fā)展，這類新區(qū)有的已經(jīng)完成了從工業(yè)增長向綜合性新區(qū)的轉(zhuǎn)變。
二是，疏解老城壓力型。城市化已經(jīng)成為我國重要的發(fā)展戰(zhàn)略。經(jīng)過多年的城市快速發(fā)展，我國許多老城區(qū)已經(jīng)不能滿足城市發(fā)展的需要。為了培育新的城市中心并分散老城中心區(qū)交通壓力，新城建設(shè)應(yīng)運而生。它不僅能帶動周邊地區(qū)的城市化，也能有效地疏散和緩解老城的人口、產(chǎn)業(yè)及部分職能壓力，構(gòu)筑多中心的城市發(fā)展體系，促進(jìn)城市空間結(jié)構(gòu)的良性發(fā)展。以觸媒啟動為主，通過觸媒建設(shè)，帶動周邊地區(qū)的土地升值，完成基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。
三是，低碳生態(tài)型。中國第三代新城將是在“低碳”、“生態(tài)”理念指導(dǎo)下的新型人居環(huán)境示范區(qū)。以循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)等模式促進(jìn)新型低碳新城、生態(tài)新城，將會被廣泛認(rèn)可并逐步成為21世紀(jì)城市可持續(xù)發(fā)展的理想范式。

 

五階段研究成果。近年來，吳維海及研究團(tuán)隊歸納了國內(nèi)外案例和文獻(xiàn)，逐步形成了我國城市與產(chǎn)業(yè)園發(fā)展五個階段的理論成果。2014年9月份，吳維海為河北省保定市市委、市政府、市政協(xié)、市人大及各縣市區(qū)數(shù)千黨政干部，進(jìn)行了政府規(guī)劃與園區(qū)運營講座，創(chuàng)新提出了我國城市和產(chǎn)業(yè)園發(fā)展5個階段的實踐成果:我國城市和產(chǎn)業(yè)園發(fā)展一般經(jīng)歷由低到高的發(fā)展階段，包括：生產(chǎn)要素聚集階段、產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)階段、創(chuàng)新突破階段、都市科技階段和生態(tài)文明家園階段。這些階段可能是跳躍式的，不一定每個階段必然經(jīng)過，或者有時候幾個階段的產(chǎn)業(yè)特征并存。在不同的發(fā)展階段，呈現(xiàn)不同的功能、特征和驅(qū)動方式等。具體如下圖所示：

圖1我國城市和產(chǎn)業(yè)園發(fā)展五個階段

 

“多規(guī)合一”改革

 

黨中央、國務(wù)院、國家部委、規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)和專家積極探索政府規(guī)劃體系改革，實施“多規(guī)合一”實踐。2014年，國家發(fā)改委、原國土部、原環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，提出在全國28個市縣開展“多規(guī)合一”試點，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。

 

“多規(guī)合一”指推動國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個規(guī)劃的相互融合，融合到一張可以明確邊界線的市縣域圖上，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，解決現(xiàn)有的這些規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題。 “多規(guī)合一”試點的主要任務(wù)是，探索經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃“多規(guī)合一”的具體思路，研究提出可復(fù)制可推廣的“多規(guī)合一”試點方案，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。探索完善市縣空間規(guī)劃體系，建立相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。具體任務(wù)是：合理確定規(guī)劃期限。統(tǒng)籌考慮法律法規(guī)要求和相關(guān)規(guī)劃的特點，探索確定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃中期年限和目標(biāo)年限，作為各類規(guī)劃銜接目標(biāo)任務(wù)的時間節(jié)點。以2020年作為規(guī)劃的中期年限，研究探索將2025年或2030年作為規(guī)劃中長期目標(biāo)年限的可行性和合理性。

 

合理確定規(guī)劃目標(biāo)。把握市縣所處的大區(qū)域背景，按照縣市的不同主體功能定位，以及上位規(guī)劃的要求，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)，研究“多規(guī)合一”的核心目標(biāo)，合理確定指標(biāo)體系。

 

合理確定規(guī)劃任務(wù)。按照資源環(huán)境承載能力，合理規(guī)劃引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、社會管理等方面的發(fā)展方向與布局重點。探索整合相關(guān)規(guī)劃的空間管制分區(qū)，劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間布局，探索完善經(jīng)濟(jì)社會、資源環(huán)境政策和空間管控措施。

 

構(gòu)建市縣空間規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。從支撐市縣空間規(guī)劃有效實施的需要出發(fā)，提出完善市縣規(guī)劃體系的建議，探索整合各類規(guī)劃及銜接協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的工作機(jī)制。《通知》要求，研究制定“多規(guī)合一”試點方案，探索實現(xiàn)“多規(guī)合一”的技術(shù)路徑和具體內(nèi)容。形成推進(jìn)“多規(guī)合一”試點工作的方案，上報經(jīng)濟(jì)體制與生態(tài)文明體制改革專項小組。《通知》提出，國家發(fā)展改革委將會同國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部，做好試點工作的統(tǒng)籌指導(dǎo)，加強(qiáng)對重點難點問題的調(diào)查研究，及時組織開展咨詢論證，適時將試點經(jīng)驗進(jìn)行提煉總結(jié)，上報中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組推廣實施。

 

近年來，國家實行部委職能的重大調(diào)整和職責(zé)重組，整合設(shè)立了自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等行業(yè)部委，調(diào)整了國家發(fā)改委、住建部、水利部、原環(huán)保部、原國土資源部等職責(zé)，進(jìn)一步優(yōu)化了規(guī)劃部門及規(guī)劃編制流程。為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，實現(xiàn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，方案提出，將國土資源部的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國家海洋局的職責(zé)，國家測繪地理信息局的職責(zé)整合，組建自然資源部，作為國務(wù)院組成部門。

 

上海市、廣東省、重慶市等各地政府積極探索“多規(guī)合一”的實踐與規(guī)劃改革。

 

上海市積極推進(jìn)三規(guī)合一試點。上海市2008年實行了國土資源部門和規(guī)劃部門的合并試點，逐步實施“兩規(guī)合一”，在嘉定、青浦開展了改革試點。積極推動土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的“三規(guī)合一”改革試點。

 

廣東省云浮實施“三規(guī)合一”試點。云浮政府構(gòu)建“一套規(guī)劃、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺、分工實施”的“三規(guī)合一”整體方案。成立了規(guī)劃審批委員會，是政府規(guī)劃的決策機(jī)構(gòu)，對規(guī)劃建設(shè)的重大事項決策與審議，其意見作為地方政府進(jìn)行土地行政審批、管理與決策的主要依據(jù)。規(guī)劃審批委員會下設(shè)的規(guī)劃監(jiān)督監(jiān)察委員會，是規(guī)劃委員會的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對規(guī)劃執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督并提出意見。監(jiān)督意見是市監(jiān)督局予以處罰的主要依據(jù)。成立“規(guī)編委”，統(tǒng)籌規(guī)劃編制與審批，對原來由發(fā)改委編制的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃局編制的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、國土資源局編制的土地利用規(guī)劃三者合并和上收，由“規(guī)編委”統(tǒng)一編制與審查。“規(guī)編委”下設(shè)總規(guī)劃師和總建筑師，負(fù)責(zé)規(guī)劃編制的技術(shù)把關(guān)。“規(guī)編委”下設(shè)地理信息中心，構(gòu)建“一個平臺、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分類管理”的規(guī)劃管理體系，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通、市政、環(huán)保、教育、文化等地理信息管理工作，制定多規(guī)適用、認(rèn)可的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則。特定規(guī)劃編制定稿之后，分別由發(fā)改委、國土資源部和城鄉(xiāng)規(guī)劃局具體實施。實施過程中發(fā)現(xiàn)的問題，及時反饋到信息平臺處理，如有必要，反饋給“規(guī)編委”調(diào)整規(guī)劃，形成實施、反饋、調(diào)整的循環(huán)過程。

 

重慶市推動“五規(guī)合一”試點。由重慶市發(fā)改委牽頭，實行“四規(guī)疊合”，要求同時編制四個規(guī)劃和疊合規(guī)劃，實施規(guī)劃的一張圖、建設(shè)一盤棋、管理一張網(wǎng)，依據(jù)“國土定量、規(guī)劃定位”規(guī)劃的思想，建設(shè)用地指標(biāo)依據(jù)土地總體規(guī)劃。按照“框架、彈性利用”的原則進(jìn)行具體布局，將可調(diào)整的建設(shè)用地指標(biāo)在空間上進(jìn)行布局。“四規(guī)疊合”工作由“四規(guī)疊合”工作小組管理，采取自上而下，自下而上，綜合平衡，聯(lián)合審批的工作流程，由“四規(guī)疊合”工作小組下達(dá)各區(qū)主體功能定位和重要控制指標(biāo)的具體數(shù)據(jù)，作為相關(guān)規(guī)劃編制的依據(jù)；各單位開展國土空間狀況調(diào)研，形成方案初稿；“四規(guī)疊合”工作小組根據(jù)各單位上報的方案綜合平衡，提出修改意見；各單位根據(jù)“四規(guī)疊合”反饋的修改意見，完成規(guī)劃修改，再上報“四規(guī)疊合”工作小組，進(jìn)行聯(lián)合審批。在各規(guī)劃編制的基礎(chǔ)上，形成綜合四規(guī)影響要素的規(guī)劃方案，用于指導(dǎo)五年發(fā)展規(guī)劃。