文章以德陽市經濟技術開發區為例，剖析工業用地更新所面臨的難點、問題和困境。
一、工業用地更新的難點、問題與困境
以工業為代表的實體經濟是推動經濟增長的重要支柱。作為工業發展的關鍵空間載體，工業用地在地方政府推動經濟發展、參與競爭的增長模型驅動下，長期實行低成本、飽和式的用地供給模式，這一模式雖然短期內促進了經濟增長，但也導致了土地資源使用粗放、低效及大量閑置等突出問題。原國土資源部的統計數據顯示，2013年二季度，全國105個重點監測城市的商業、住宅、工業地價分別為6044元/m2、4799元/m2和684元/m2，這表明工業用地的低成本極大激發了企業的拿地動機，甚至催生了部分投機行為。而大量已出讓的工業用地普遍存在批而未建、投資強度較低、產出動能不足等情況，甚至是國家級開發區也未能除外。根據2019年的數據顯示，35個國家級開發區中，待建地占可開發建設土地超過50%，在全國552家國家級開發區中，綜合容積率低于0.5的占比為9.8%，而工業用地容積率達到1.0及以上的僅占38.3%。
與此同時，企業通過劃撥或出讓方式獲得的土地，其生命周期往往低于土地使用期限。據統計，受技術更新、市場需求變化等因素影響，我國工業企業的平均壽命僅為7~8年。在低成本持有工業用地且缺乏有效監管與退出機制的情況下，企業仍可通過二級市場出租、轉讓等方式獲得非正規的地租收益，這進一步加劇了低效存量工業用地普遍存在的問題。同時，隨著政府持續投入公共資源，工業用地周邊環境日益改善，企業出于區位變化以及對“退二進三”所帶來的級差地租預期，更加注重工業用地的資產屬性，往往忽視其作為生產要素的功能，即使停產也不愿輕易退出。若政府試圖收回未到期的土地使用權，則需要付出巨大的產權交易成本，而這將導致社會整體利益的損失。結合政府在供地前期承擔的土地征收成本，供地后持續提供的公共產品和城市運營支出成本，與其所獲取的稅收相比較，統計數據顯示，通常需要8~10年才能實現收益平衡。也就是說，政府在一次性、長周期、低地價出讓土地使用權的同時，失去了對工業用地資源進行二次高效配置的權利，導致了存量低效工業用地更新，特別是“工改工”面臨的困境。
二、工業用地更新的機制與路徑
新制度經濟學中關于產權交易的理論對于分析存量用地更新具有一定的適用性。由于存量土地資源未得到充分利用，催生資源再次調整分配的訴求，這種訴求進一步引發了資源相關權利主體之間的產權關系調整與交易活動。然而，交易成本的高低直接影響交易能否順利達成，從而確立了產權和交易成本之間的緊密關系。基于上述原因，加之土地權屬的復雜性與制度約束，使得當前存量低效工業用地更新面臨較高的交易成本，土地資源的重新配置、結構調整和效率提升難以順利實現。
要破解這一難題，應從有助于促進產權交易達成的角度出發。事實上，近年來，國家及地方政府相繼出臺了一系列旨在推動存量低效工業用地再開發的政策措施，通過不斷優化制度設計，努力降低交易成本，以推動產業升級和實現高質量發展。對此，學界展開了廣泛的探討，趙民等提出的漸進式制度改革具有一定代表性，他們認為，在既定的經濟社會發展背景下，制度變革和權利界定往往采用漸進方式，產權界定并不是越明晰越好，在某些情況下，適度模糊的產權設定反而可能更高效。也就是說，為了降低存量低效工業用地更新的交易成本，應在現有制度框架下探索具有彈性空間的政策路徑，并根據不同利益主體的需求，采用協商式、漸進式等多樣化的更新模式。
總結國內主要城市工業用地更新的模式路徑，一般包含以下三種主要類型。一是土地收儲整理后再出讓，這是最常規且產權界定最清晰的路徑方式。但是，由于這種方式屬于完全的產權重置，收儲成本巨大，政府為了平衡成本，對土地再開發出讓抱有強烈的收益預期，因此一般多適用于“退二進三”類的工業用地更新轉型。二是“非正式更新”，以上海市此前發展創意產業的“三個不變”為代表，即在不改變原有土地權屬的前提下，通過功能置換和產業轉型實現更新。這實質上是政府向企業讓渡了土地的增值收益，以支持在特定時空背景下發展現代服務業，但對“工改工”仍存在困難。三是“存量補地價”式更新，即企業在仍保有原土地使用權益的情況下，發展符合政策導向、高效利用土地的產業類型。此模式可根據土地使用績效按規劃提高容積率，增加產業投資強度和土地集約利用程度，并據此確定增容土地價款的收取比例，以此鼓勵發展先進制造業、生產性服務業和研發總部經濟等。以上三種模式通過土地用途功能的轉變，使土地增值收益能夠覆蓋產權重置成本，因此實施的難度相對較小。然而，為了防止過度“房地產化”和“去工業化”，鞏固實體經濟基礎并支撐高質量發展，還需要在產業迭代升級的前提下，不斷探索工業用地的自身更新，即“工改工”的路徑。這一路徑模式更凸顯出工業用地不同權利主體間圍繞著產權和更新利益分配的復雜博弈，結合現實中的多樣化情境不斷探索，才能找到適合實際情況的解決方案，從而實現工業用地更新的可持續發展。(作者：周宇、江浩波、茍建汶)
