本文將重點分析目前海南省地方政府專項債發(fā)行工作的現(xiàn)狀和難點，并提出下一步工作重點和調(diào)整建議，希望對海南省經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展有所助益。

一、海南省地方政府專項債發(fā)行情況

2023年，海南省地方政府專項債共計發(fā)行了455億元，新增專項債發(fā)行金額較上一年度增加了23.3%。但由于近年來項目審批越來越嚴格，專項債項目儲備不足，專項債務限額和專項債務余額差額逐漸增多，具體如表1、表2所示。

表1   2015—2023年海南省新增專項債發(fā)行額 單位：億元

分析2023年海南省地方政府專項債發(fā)行規(guī)模可知，其專項債發(fā)行規(guī)模仍有擴大空間。分析專項債資金的主要投向可知，2023年海南省發(fā)行的專項債以市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設施類專項債為主，該類專項債當年發(fā)行16只，合計發(fā)行金額為217.25億元，占比61.20%；民生服務類和醫(yī)療衛(wèi)生類專項債各發(fā)行10 只，合計發(fā)行金額32.82億元，占比9.24%；收費公路類專項債發(fā)行3只，合計發(fā)行金額57.02億元，占比16.06%；其他交通基礎(chǔ)設施類專項債發(fā)行5只，合計發(fā)行金額5.71億元，占比1.61%。

表2  海南省專項債務限額和余額對比

自由貿(mào)易港項目建設需要大量土地，很多市縣和園區(qū)都反映存在土地收儲資金缺口大的問題，項目引進后由于資金不足等情況，需要等待較長時間才能完成征地拆遷。例如，在儋州洋浦一體化發(fā)展的起步階段，正在規(guī)劃的濱海新區(qū)、王五工業(yè)園區(qū)成片開發(fā)，需要通過征地拆遷集中土地資源，推動產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，預計需要的土地收儲資金金額較大，財政負擔較重。

同時，產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設施建設是自由貿(mào)易港高質(zhì)量發(fā)展中的基礎(chǔ)性工作，但其公益性強、經(jīng)濟效益弱、融資模式單一，目前主要資金來源是中央預算內(nèi)投資、債券資金等財政資金，沒有充分發(fā)揮政府資金的引導作用。因此，當前海南省需要重點謀劃儲備高質(zhì)量專項債券項目，積極爭取中央債券額度支持，通過滿足項目建設條件等要素保障緩解項目建設的資金壓力。

從海南省專項債發(fā)行地區(qū)來看，三亞、海口等相對發(fā)達的城市招商引資力度大、項目成熟度高、資金使用效率高的產(chǎn)業(yè)配套類項目，如海南自由貿(mào)易港建設項目、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設施建設項目、交通基礎(chǔ)設施類項目。保亭縣、東方市等欠發(fā)達城市主要支持學前教育、職業(yè)教育、社會公共服務設施等公益性、社會效益強的民生類項目。因此，從地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況來看，經(jīng)濟實力較強和經(jīng)濟發(fā)展相對較弱的地區(qū)，財政支持和鼓勵的方向以及保障基礎(chǔ)是不同的。

二、海南省地方政府專項債工作難點

（一）項目儲備不足，前期工作準備不夠充分

“好項目少”“專項債不好用”是目前在業(yè)務開展中最常聽到的反饋。在地方政府專項債發(fā)行規(guī)模逐年擴大的情況下，經(jīng)過多年的發(fā)行，目前海南省地方政府專項債項目儲備能力、項目質(zhì)量和項目種類都不及前幾年。按照目前“資金跟著項目走”的原則，即使未來專項債等資金支持力度進一步加大，缺乏足夠規(guī)模、質(zhì)量、類型的項目儲備，也很難實現(xiàn)專項資金和建設項目的匹配，甚至會發(fā)生錯過發(fā)債時機或資金浪費的情況。

（二）部分項目編制收益不及預期，經(jīng)營性現(xiàn)金流不充足

為了符合項目必須能夠自求平衡的要求，一些申報單位在包裝項目時夸大收入預測，低估項目成本費用，過度依賴政府性基金收入，導致專項債項目自求平衡能力偏弱，在一定程度上增加了后期地方財政的還本付息壓力。部分存量項目發(fā)行專項債時，具有建設周期較長、投入產(chǎn)出比匹配度不高、經(jīng)濟效益較低的特點，導致項目自身盈利能力偏弱且現(xiàn)金流收入不穩(wěn)定，進而使得挖掘項目潛在收入、優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)工作存在較大難度。因此，按照質(zhì)和量兩手抓的要求，海南省項目在前期立項、項目申報、審批入庫、資金管理方面均面臨較大考驗。

（三）項目審核機制不暢通，制約項目發(fā)行成功率

信息不對稱是專項債項目審核過程中難以根本解決的問題，審批把關(guān)不嚴、論證不充分、前期準備不足等情況屢禁不止。一方面，財政部門與發(fā)展改革部門未公開審核標準，審核機制未進行聯(lián)審，項目管理人員無法把控申報項目篩選標準，影響了項目申報審核進度。另一方面，專項債券項目申報時間相對集中，同一時間段申報項目數(shù)量多，項目涉及領(lǐng)域廣，且具有專業(yè)性強等特征，增加了上級管理部門審核人員對基層項目進行實質(zhì)性審核的難度。同時，在債券發(fā)行環(huán)節(jié)存在中介機構(gòu)的權(quán)益和項目審核通過率、債券發(fā)行規(guī)模相掛鉤，第三方機構(gòu)存在難以“中立”與獨立性不夠的問題，影響了通過發(fā)行地方政府專項債擴大有效投資的增長效能。

（四）資本金的使用效率不高，監(jiān)管機制不健全

目前，政府投資類項目資本金的來源主要包括財政預算內(nèi)投入、上級轉(zhuǎn)移支付、土地出讓金、部分專項資金和專項債資金等。但受目前經(jīng)濟大環(huán)境影響，各地財政收入特別是土地出讓金收入表現(xiàn)不理想。因此，在短收嚴重且支出不減的前提下，部分項目資本金的來源急劇減少。從海南省地方政府專項債資本金規(guī)模來看，資本金使用效率不高，專項債用作資本金的規(guī)模不足5%，2023年全省新增專項債發(fā)行規(guī)模中用于項目資本金的額度僅為1億元，占比為0.22%，較2022年明顯下降。另外，由于專項債償還資金主要是對應項目經(jīng)營性收入或政府性基金，不納入財政赤字管理，致使專項債的資金使用游離于赤字監(jiān)督之外，使得專項債成為地方政府隱藏財政風險的渠道。近些年，地方政府財政收入增長力不足，但地方財政支出卻出現(xiàn)剛性增長，使得收支失衡問題在基層財政日益突出。

（五）部分申報單位對專項債的認識不足，項目溝通成本高

部分項目申報單位的專業(yè)度不足、業(yè)務不熟練，致使項目通過率降低，增加了溝通成本。一是對專項債政策的研究不到位，導致項目申報過程中出現(xiàn)不合規(guī)、項目資金籌措方案不合理等問題，致使項目無法通過審核；二是對財政部地方債務管理系統(tǒng)填報規(guī)范和要求不熟悉，存在系統(tǒng)選擇錯誤，基礎(chǔ)信息錯誤填報，投資計劃、收支平衡表數(shù)據(jù)錄入錯誤等問題，導致入庫失敗。

三、地方政府專項債申報發(fā)行工作重點方向

（一）審慎選擇合規(guī)性較強的項目優(yōu)先進行申報

2023 年以來，我國持續(xù)加強地方政府專項債券管理工作，于2023年1月開始建立專項債務支出進度通報預警機制，并明確建立了專項債資金違規(guī)使用處理處罰機制，7月計劃實現(xiàn)專項債穿透式監(jiān)測全覆蓋。各地方政府積極落實以上制度目標，結(jié)合自身實際出臺了一系列具體措施。例如，2023年7月，山東省針對區(qū)縣一級對專項債全過程績效管理不到位、地方政府債務績效管理重視程度不足的問題，提出打通政策落地“最后一公里”，積極開展擬申請項目事前、事中、事后績效評估，培養(yǎng)績效管理理念，建立健全項目績效評價機制等措施；2023年7月，山西省忻州市在專項債券發(fā)行提速、支出加碼的基礎(chǔ)上出臺“債10條”，初步建成擬申報專項債券資金項目的“謀、儲、用、調(diào)、管”的使用管理全鏈條臨時管控機制；2023年7月，黑龍江省從完善制度體系、信息體系、重點監(jiān)控體系建設三個方面提出建立全過程、穿透式地方政府債務監(jiān)管機制，以提高債務監(jiān)管質(zhì)效。

在監(jiān)管逐漸趨嚴的大背景下，地方政府應審時度勢，自主壓實輔導責任，堅持專業(yè)人做專業(yè)事的原則，審慎地選擇合規(guī)性較強的優(yōu)質(zhì)項目優(yōu)先輔助申報，積極發(fā)揮第三方咨詢服務機構(gòu)的作用，提前進行項目謀劃包裝，做好項目儲備工作，以此提高專項債券發(fā)行效率和質(zhì)量。對于合規(guī)性不高的項目，地方政府應主動在項目前期與項目業(yè)主單位進行積極溝通，通過優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)、劃分項目邊界等方式提高項目合規(guī)性。

（二）細化深化項目論證謀劃，做實項目收益平衡

在申報階段，地方政府應將工作重點放在項目前期謀劃和細化落實上，對項目投向、實施主體、項目平衡進行精準深入論證分析，并加大與項目有關(guān)的立項、選址、初步設計等工作的協(xié)調(diào)力度。

資金平衡方案是對項目全生命周期的現(xiàn)金流進行動態(tài)的計劃和安排。現(xiàn)金流方案要全面考慮項目運營過程中的實際情況，以及實際運營過程中可能會出現(xiàn)的細節(jié)問題，以避免與項目實踐存在較大偏差導致的現(xiàn)金集中支出風險。此外，資金平衡方案還需要兼顧項目總收益能夠覆蓋舉借債券的本息、項目總投資構(gòu)成及已完成投資的確認（存量項目）、建設投資資金使用計劃及來源、運營期收益能夠滿足當期還本付息安排等。

（三）擴大專項債用作資本金的規(guī)模

一是充分發(fā)揮專項債的引領(lǐng)帶動作用，增加專項債用作資本金的比例，進一步謀劃合適的領(lǐng)域和項目，并從提前規(guī)劃和完善項目儲備、篩選與籌備等工作出發(fā)提高資金使用績效，以充分發(fā)揮專項債資金對市場化投融資的拉動、帶動和撬動作用。二是發(fā)揮專項債對穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟大盤的重要作用，嚴審打包、打捆、多種資產(chǎn)組合的項目，避免將可采用市場化融資方式、負面清單內(nèi)的項目包裝為專項債項目，影響后期海南省專項債發(fā)行和市場投資的積極性。

（四）完善監(jiān)管機制，提高資金使用效益

一是建立專項債資金專戶制度，確保專項債一債一戶，保障專項債資金統(tǒng)一進出管理，以堵塞債務風險防范機制漏洞。二是堅持“資金跟著項目走”，避免資金閑置，提高對專項債項目建設的調(diào)度與指導督導能力。三是加大對專項債資金挪用的查處力度，以遏制專項債資金使用和項目建設管理中的違紀違法問題。

（五）推行地方財政債務壓力測試，制定風險防控邊界

穩(wěn)經(jīng)濟大盤下，地方政府專項債已成為擴大有效需求的主要政策工具。為避免出現(xiàn)財政部門“兜底”而項目單位“躺平”的現(xiàn)象，地方財政部門需要優(yōu)化專項債預算管理制度，提前和主要項目單位對債務情況進行全面、系統(tǒng)的排查和測試，特別是在存在集中還款的年份要提前做好資金安排和預警，優(yōu)化債務風險評估指標體系，健全債務風險評估預警機制，按照最大償債能力科學制定風險防控邊界條件，以此實現(xiàn)專項債高速發(fā)展與高水平安全的動態(tài)平衡。

（六）推動專項債項目全周期績效評價，提升資金配置效率

地方政府專項債資金在保障重點建設、改善公共服務等方面發(fā)揮著積極作用，地方政府應把績效管理有機融入地方政府專項債務項目資金的“借、用、管、還”全生命周期管理，面向地方政府專項債務項目實施事前績效評價、績效目標管理、績效運行監(jiān)控、事后績效評價、評價結(jié)果管理等多維度的績效管理，建立健全“舉債必問效、無效必問責”管理機制，以確保債券資金的精準投放、精準落地和精準使用，通過提高債券資金的配置效率，充分發(fā)揮專項債資金逆周期調(diào)節(jié)作用。

另外，有關(guān)單位應定期組織培訓，以增加有關(guān)人員相關(guān)方面的知識儲備，并定期對參與專項債券發(fā)行的各方（政府方人員、實施單位人員、銀行方客戶經(jīng)理等項目參與各方）進行項目篩選、承做、發(fā)行等業(yè)務培訓，包括但不限于申報項目的重要條件、發(fā)行期限及項目金額要求、專項債券負面清單等。(作者：陳磊?張詩偉  劉偉)