一、縣域開發區建設調研情況
在全國的開發區體系中，縣域開發區約占總數的70%左右，作為縣域工業經濟的主要載體，縣域開發區在推進新型工業化、促進城鄉產業融合發展、統籌新型城鎮化和鄉村全面振興中發揮著不可替代的作用。調研的6個縣域開發區位于S省，均是省級經濟開發區，從經濟發展水平、地理區位和交通條件來看，在全省乃至西部地區具有較強代表性。經過多年發展，6個經濟開發區建設發展取得了明顯成效。同時，客觀分析縣域開發區的發展現狀，推動開發區高質量發展也面臨一些不容忽視的問題。
（一）取得的發展成效
1.經濟貢獻持續增強。經濟開發區成為區域經濟持續發展的重要支撐，6個經濟開發區2023年工業總產值達到17~48億元區間，對區域工業經濟的貢獻最少的達到67%，最多的接近100%。規上工業企業戶數占比最低在50%左右，最高達到90%以上。經濟開發區實現稅收對區域稅收收入總量貢獻較大，其中4個開發區貢獻50%以上，3個開發區貢獻超100%。經濟開發區成為項目投資的主要承載地，其中4個開發區2023年完成固定資產投資超8億元，占地區投資的25%左右。
2.產業發展初具規模。主導產業規模持續提升，6個經濟開發區2023年第一大產業產值分別達到22.3億元、25.7億元、12.5億元、9.1億元、27.1億元、38.3億元，首位產業集聚度分別達到87.3%、62.8%、84.9%、42.1%、67.1%、78.0%。主導產業集聚度均達到85%以上。C經開區、D經開區布局的鋁基新材料產業，F經開區、E經開區布局的建材家居均被納入全省重點產業布局。D經開區布局的硅基新材料正全力爭取納入全省重點產業布局，總投資82億元的高端硅基產品全產業鏈等重大生產項目相繼簽約。
3.發展空間不斷拓展。A經開區、C經開區、D經開區、E經開區核準面積全部完成開發，B經開區、F經開區核準范圍內已開發土地占比超75%，核準范圍空間利用較為充分。6個開發區規劃面積分別達到核準面積的2.4、1.9、2.8、3.7、5.5、3.3倍，管轄面積分別達到核準面積的3.3、3.6、2.8、3.7、5.5、3.3倍，規劃范圍和管轄范圍不斷拓展。6個開發區建成面積分別達378、634、577、882、763、834公頃，建成規模逐步擴大，分別達到核準面積的178%、51%、249%、164%、363%、100%。
4.管理體系不斷完善。D經開區、E經開區均設立了行政審批服務機構，實施“企業證照聯辦一條龍”“辦事不出園”等系列改革措施，向園區派駐“駐企小二”，全程提供“保姆式服務”，行政審批更加高效。B經開區、C經開區、E經開區、F經開區設立了園區平臺公司，初步建立了“管委會+平臺公司”的運營模式，實現了政府治理和經濟管理職能的有機結合，開發區在項目審批、企業設立、工程招投標等領域的獨立審批和管理能力得到提升。
（二）存在的主要問題
1. 主導產業不優不強。主導產業規模偏小，6個開發區首位主導產業總產值均不足40億元，其中D經開區第一大產業總產值僅9.1億元，A經開區、C經開區第二位的主導產業產值僅2億元左右。部分開發區主導產業不夠精準，經濟開發區主導產業原則上不超過3個，但是C經開區布局了4個主導產業，但是實際只發展了2個主導產業。《國家開發區審核公告目錄》核準了各開發區的主導產業，但是D經開區、E經開區產業實際布局和核準產業不一致。此外，A經開區的電子產業，B經開區的生物資源綜合利用和機械產業，C經開區的新能源產業，均缺少發展的基礎條件，這些情況暴露出開發區布局主導產業時缺乏前瞻性和剛性約束。主導產業定位不精準導致招商引資“撿到籃子都是菜”，普遍處于產業鏈、價值鏈的低端環節。
2.發展質效有待提高。作為西部省份縣域經濟開發區，畝均效益普遍不高，6個開發區綜合稅收均低于全省平均水平。各經濟開發區均存在大量問題項目，僵尸企業騰退機制尚未建立。根據統計，6個開發區共有僵尸企業27個、合計占地面積達2161畝，其中最多的C經開區僵尸企業達12個、合計占地面積961畝。科技創新能力薄弱，重點實驗室、產業研究院（所）等科研技術平臺建設不足，6個開發區中有4個尚無省級創新平臺。研發投入強度和全省2.17%的平均水平尚有差距，研發投入強度最高的D經開區也僅有1.38%。傳統產業轉型升級有待加快，缺少新能源新材料等戰略性新興產業布局。經濟開發區數字技術基礎設施建設薄弱，智慧園區建設滯后，企業上云和數字化水平不足。園區的廢棄物循環化利用水平較低，綠色循環化改造有待提升。
3. 合作開放程度不深。國際形勢復雜多變，國際單邊主義和貿易保護主義加劇，對開發區挖掘外需潛力、發展外貿型產業、提高出口能力構成多重挑戰。此外，交通物流條件的改善，加速了生產要素的流通交換和市場的開放，等級較高的中心城市開發區對周邊縣域開發區的虹吸效應進一步增強，各種類型的經濟功能區圍繞中高端產業的建設和人才等高端要素的競爭愈演愈烈。對于中西部開發區而言，由于資源稟賦和經濟發展水平具有較高的相似性導致臨近的開發區產業發展同質化嚴重，進一步加劇了開發區之間的競爭。例如，6個開發區中的5個將食品飲料產業作為主導產業，3個開發區將建材家居產業作為主導產業，開發區之間缺乏有效協作，難以形成發展合力，產業鏈配套不夠完善，缺鏈斷鏈明顯。
4.體制機制仍需健全。縣域經濟開發區作為縣區政府派出機構，不具有獨立法人地位，與縣區經信部門之間的職責沒有厘清，存在職責重疊交叉，導致縣區經信部門容易成為“二傳手”。開發區統計體系不健全，GDP、工業增加值、能耗、稅收等重要經濟指標數據統計有待進一步完善。市場化運營機制有待完善，園區投資平臺公司功能較為單一，主要承擔融資功能，開發區的廠房、土地、環保、物流、倒班房、孵化器等公共服務設施資產沒有充分整合和開展有效的運營盤活。園區缺少市場化招商引資專業機構，招引質效偏低。規劃體制機制有待優化，開發區各類規劃銜接不充分，部分經濟開發區的控制性詳細規劃、規劃環評、水資源論證等要件缺失，6個開發區中有5個在發展規劃過期后未及時調整修編。
二、推動縣域開發區高質量發展的對策建議
對照開發區高質量發展要求，圍繞縣域開發區存在的主要問題，需要在貫徹新發展理念的基礎上，推動開發區做優主導產業、推動提質增效、強化協同發展、完善體制機制，為縣域開發區高質量發展奠定堅實基礎。
（一）做優主導產業是開發區高質量發展的主要抓手
堅持以制造業為主體，在厘清自身產業現狀、發展規劃、土地利用、重點企業及項目等情況的基礎上，根據各園區功能定位、資源稟賦、產業基礎、區位交通及比較優勢，進一步聚焦產業細分領域，精準定位園區主導產業和特色產業，推動各開發區聚焦主導產業開展產業鏈精準招商，開展資源招商、商協會招商、平臺招商、公司化招商等精準招商模式，重點招引鏈主型企業和行業頭部企業，補齊產業鏈關鍵環節，延伸價值鏈，重點推進從基礎原材料向先進材料提升、中間產品向終端產品轉變。以產業能級提升、科技創新引領為抓手，吸引集聚更多產業鏈高端核心環節，加速創新鏈、價值鏈和生態鏈升級步伐，塑造開發區核心競爭力。
（二）推動提質增效是開發區高質量發展的關鍵舉措
推動各開發區爭取國家或省級技術創新中心、產業創新中心、工程研究中心孵化器等創新平臺布局，聚力優勢產業開展核心技術攻關和科技成果轉化。推動產業數字化轉型，提升開發區5G網絡覆蓋水平，引導園區企業“上云用數賦智”，建設智能工廠。促進綠色低碳循環改造，實施節能、節水、節材、減污、降碳等系統性清潔生產改造，積極發展資源循環利用產業，在開發區因地制宜建設光伏、天然氣等清潔能源項目。全面梳理開發區節能改造企業，推動能效改造提升，力爭達到國內標桿水平，提升能耗減量替代空間。持續深化“管委會＋公司”“畝均論英雄”“標準地”等改革，全力優化營商環境，切實提升開發區發展效益。
（三）強化協同發展是開發區高質量發展的必然要求
一方面，要推動市域內協同發展。市級層面應統籌各縣域開發區的協同發展，創新合作模式，將“小指頭”聚合成“大拳頭”，立足各開發區產業基礎與區位優勢，進一步明晰縣域產業發展主攻方向，力求錯位競爭和相互促進，打造一批各具特色、優勢互補、結構合理的產業增長引擎，避免低水平重復建設；另一方面，要深化跨區域合作交流。建設開放型產業園區，積極搭建產業轉移承接平臺，創新“飛地園區”模式，推動跨區域產業合作園區建設，促進資源共同開發、產業分工協作。發揮好行業協會、產業聯盟等的作用，支持本地企業多形式、多領域參與區域合作和經貿交流活動，拓展發展空間。
（四）完善體制機制是開發區高質量發展的重要保障
健全開發區制度，推動開發區聚焦主責主業，激發發展活力。優化行政管理體制，選優配強開發區領導班子，探索縣域開發區與縣區經信局合署辦公，推動在開發區設立行政審批服務中心，逐步剝離開發區社會事務管理職能。建立市場化運行機制，完善開發區“管委會+運營公司”模式，推動開發區國有平臺企業整合利用開發區的土地、廠房、基礎設施等各類存量資產，開展開發建設、資本運營、招商引資、產業培育等多元化市場運營，提高園區經營能力、融資能力。健全規劃管理體系，高質量編制開發區發展規劃、控制性詳細規劃、產業發展規劃，加強開發區發展規劃和各類空間規劃有機銜接，維護規劃的權威性、嚴肅性。(作者：何永鋒 宋欣文 陸澤銘)
