地方政府專項債券在穩(wěn)定投資、擴(kuò)大內(nèi)需、補(bǔ)充短板等方面發(fā)揮著積極作用，但在申報、使用、管理中出現(xiàn)了資金閑置不用、違規(guī)使用的“老問題”、資金用途頻繁調(diào)整的“新現(xiàn)象”以及項目收益不達(dá)預(yù)期的“潛在問題”與項目收入未納入核算的“脫管問題”，這些問題無疑會增加專項債券的風(fēng)險，對此，財政部提出對專項債券實施穿透式監(jiān)測。本文在界定專項債券穿透式監(jiān)測的基礎(chǔ)上，分析了現(xiàn)有專項債券穿透式監(jiān)測的現(xiàn)狀與問題，得出現(xiàn)有“串聯(lián)式”監(jiān)測系統(tǒng)不能解決“信息不對稱”這一本質(zhì)問題，引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)構(gòu)建“并聯(lián)式”監(jiān)測系統(tǒng)，可形成物理分散與邏輯集中的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制與“一數(shù)一源、一源多用”的共建、共享機(jī)制，進(jìn)而從機(jī)制上解決“信息不對稱”問題。

一、專項債券穿透式監(jiān)測的由來

穿透式監(jiān)測最早被歐美國家用于稅務(wù)領(lǐng)域，旨在依據(jù)交易實質(zhì)來確定納稅人的納稅義務(wù)，防止納稅人依托交易形式隱匿納稅實質(zhì)，非法避稅。此后，穿透式監(jiān)測被廣泛用于銀行、證券、保險、財政等領(lǐng)域。2016年10月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作實施方案》（國辦發(fā)〔2016〕21號）中提出要采取重視業(yè)務(wù)實質(zhì)的“穿透式”監(jiān)管方法；此后，財政部發(fā)布的《地方政府債券發(fā)行管理辦法》《地方政府專項債券項目穿透式監(jiān)測工作方案》和《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》中分別提出要對專項債券進(jìn)行穿透式管理、穿透式監(jiān)管和穿透式監(jiān)測。在這些不同表述中，盡管沒有給出穿透式監(jiān)測的具體定義，但《地方政府專項債券項目穿透式監(jiān)測工作方案》中明確了穿透式監(jiān)測的目標(biāo)、范圍、內(nèi)容和工作要求，其目的主要是防范專項債券風(fēng)險，重點(diǎn)解決以往監(jiān)測中信息不對稱導(dǎo)致的監(jiān)測不到位、監(jiān)測不及時問題。依據(jù)這些官方文件，本文將專項債券的穿透式監(jiān)測界定為：按照“實質(zhì)重于形式”原則，透過專項債券層層嵌套資產(chǎn)、交易等形式，運(yùn)用“事實發(fā)現(xiàn)”方式獲取專項債券申報、發(fā)行、使用、項目運(yùn)營、償還以及績效評價全過程、全方位的數(shù)據(jù)與信息，全面揭示專項債券的風(fēng)險，防止地方政府濫用或違規(guī)使用專項債券。

從現(xiàn)有審計公告等官方披露的資料與機(jī)構(gòu)研究公開發(fā)布的信息事實，我國專項債券的主要問題表現(xiàn)在以下四個方面。第一，專項債券項目準(zhǔn)備不充分、申報不規(guī)范，超進(jìn)度支付、挪用擠占、擴(kuò)大使用范圍的“老問題”依然十分突出。從審計署公布的審計結(jié)果看，2021年有10個地區(qū)將136.63億元專項債資金違規(guī)用于人員工資、企業(yè)經(jīng)營等，33個地區(qū)217億元的專項債資金閑置時間超過1年。①2022年各省市披露的審計報告中，超80%的省市也提到專項債券的管理問題，其中山東②、廣東③、四川④、云南⑤、貴州⑥等省公布的審計報告，進(jìn)一步補(bǔ)充說明了專項債券使用中的“老問題”，即項目儲備不充分，前期論證不扎實導(dǎo)致的“資金等項目”、資金改變用途甚至違規(guī)使用等。2023年各省份公布的2022年預(yù)算執(zhí)行和財政收支審計報告顯示專項債使用進(jìn)度慢、資金使用效率低（全國2022年專項債的使用率為42.7%，天津2022年發(fā)行專項債的使用率僅為38.9%）、違規(guī)擴(kuò)大資金使用范圍，重大項目開工難、進(jìn)展慢，拖欠中小企業(yè)資金等問題。第二，2022年和2023年出現(xiàn)了專項債券項目資金用途頻繁調(diào)整的“新現(xiàn)象”。盡管2021年11月份財政部發(fā)布的《地方政府專項債券用途調(diào)整操作指引》中明確指出對專項債券資金堅持不調(diào)整為常態(tài)、調(diào)整為例外，但多地出現(xiàn)當(dāng)年發(fā)行當(dāng)年調(diào)整，甚至調(diào)整1個多月前發(fā)行的專項債券項目。第三，專項債券項目資金使用效益不高，收益難達(dá)預(yù)期的“潛在問題”也已顯現(xiàn)。⑦按照中誠信國際發(fā)布的《中國地方政府債券發(fā)展報告（2022）》，2021年1月—9月，70%以上新增專項債券項目的本息覆蓋倍數(shù)小于2倍，少數(shù)項目低于1倍。第四，少部分專項債券數(shù)據(jù)存在脫離監(jiān)測的“脫管問題”。在2022年廣東省公布的審計報告中顯示，該省1個市2021年有1個專項債券項目產(chǎn)生的16.64億元收入未繳入國庫償還專項債券的本息。上述可能引發(fā)專項債券風(fēng)險的“老問題”“新現(xiàn)象”以及“潛在問題”與“脫管問題”，為專項債券穿透式監(jiān)測提供了事實依據(jù)，而這背后的本質(zhì)問題是信息不對稱，地方政府或項目建設(shè)單位等有發(fā)行、使用和管理專項債券的信息優(yōu)勢，財政部作為專項債券的管理部門則處于信息劣勢，因此，財政部提出的穿透式監(jiān)測，無疑是一種較好的解決思路，但是否能實現(xiàn)初衷，關(guān)鍵在于能否有效提升專項債券監(jiān)測的穿透性。

二、專項債券穿透式監(jiān)測的現(xiàn)狀及問題

財政部作為監(jiān)測機(jī)構(gòu)，對專項債券制定相關(guān)政策的同時，建立了中國地方政府債券信息公開平臺（CELMA），并依托派駐各地的監(jiān)管局利用CELMA平臺監(jiān)測地方政府定期發(fā)布的債券限額、余額及債券發(fā)行、存續(xù)期管理、經(jīng)濟(jì)財政狀況等信息。地方政府在CELMA平臺上發(fā)布數(shù)據(jù)的同時，也在按照財政部發(fā)布的穿透式監(jiān)測工作方案要求，建立自己的監(jiān)測體系。遼寧于2020年11月建立地方政府債券穿透監(jiān)測體系，一方面通過4項進(jìn)度指標(biāo)①從資金端，對新增債券資金的發(fā)行入庫、撥付使用、清償兌付進(jìn)行全過程跟蹤監(jiān)測；另一方面，從項目端的項目儲備、項目建設(shè)、項目運(yùn)營進(jìn)行全生命周期監(jiān)測。同年，山西、吉林、廣東等地通過對專項債券發(fā)行、資金撥付與實際支出進(jìn)度的實時監(jiān)測，對專項債支出進(jìn)度緩慢的項目進(jìn)行預(yù)警；陜西、福建等地2022年也陸續(xù)上線債券項目穿透式監(jiān)測系統(tǒng)。從各地監(jiān)測系統(tǒng)的建設(shè)情況看，還存在以下不足。

首先，相關(guān)機(jī)制與法律制度不健全，未形成系統(tǒng)的穿透式監(jiān)測方案。依據(jù)專項債券的資金流向，需要從資金端與項目端兩方面進(jìn)行穿透式監(jiān)測，但我國只發(fā)布了《地方政府專項債券項目穿透式監(jiān)測工作方案》，僅僅從項目端監(jiān)測，未包含資金端的監(jiān)測；而且更多的是工作層面的要求，并未涉及對監(jiān)測到風(fēng)險的處置、處罰措施，比如專項債券資金違規(guī)使用，不能從機(jī)制上制止，從制度上追責(zé)，從法律上制裁，從而難達(dá)初衷，甚至可能導(dǎo)致如Schnee（2017）所說的穿透式監(jiān)測權(quán)力濫用。

其次，缺乏統(tǒng)一監(jiān)測體系，難以解決“一數(shù)同源”的信任問題。目前實施的穿透式監(jiān)測還處于嘗試階段，財政部與省級財政部門分別在CELMA系統(tǒng)與各省建立的監(jiān)測系統(tǒng)兩套系統(tǒng)中分別實施監(jiān)測，但兩套系統(tǒng)主要通過指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測，而指標(biāo)涉及的數(shù)據(jù)依然是層層上報，最后統(tǒng)一由省級財政匯總發(fā)布，因此，財政部與省級財政部門依據(jù)兩套系統(tǒng)中的“同源數(shù)據(jù)”進(jìn)行串聯(lián)式監(jiān)測（如圖1所示），既有監(jiān)測真空問題，也有監(jiān)測重疊問題，總體上監(jiān)測成本高、監(jiān)測效率低，并且不能解決信息不對稱問題。由于不能解決信息不對稱問題，各省出于自身利益考慮，容易合謀篡改信息，甚至為獲得項目資金支持，利用同一收益來源評估不同項目。

圖1 現(xiàn)有的專項債券“串聯(lián)式”監(jiān)測圖

三、區(qū)塊鏈技術(shù)在專項債券穿透式監(jiān)測中的運(yùn)行機(jī)制

理論上，區(qū)塊鏈技術(shù)可以在不可信的競爭環(huán)境中低成本建立信任的新型計算范式與協(xié)作模式，憑借其獨(dú)有的信任建立機(jī)制，實現(xiàn)穿透式監(jiān)測與信任逐級傳遞。

在實踐中，區(qū)塊鏈技術(shù)已經(jīng)應(yīng)用于債券發(fā)行。2018年8月，世界銀行首次發(fā)行了1億澳元的基于區(qū)塊鏈技術(shù)創(chuàng)建、分配、轉(zhuǎn)移與管理的債券。2019年12月3日，中國銀行同步使用自主研發(fā)的區(qū)塊鏈債券發(fā)行簿記系統(tǒng)，在國內(nèi)發(fā)行200億元的小微企業(yè)貸款專項金融債券。該系統(tǒng)向發(fā)行人、承銷商與投資者等參與主體頒發(fā)CA證書，由發(fā)行人指定簿記管理人，簿記管理人通過鏈上組建承銷團(tuán)的方式，完成簽名認(rèn)證；債券發(fā)行中，系統(tǒng)通過智能合約將分布在不同時間點(diǎn)的債券詳情、公告文件、配售結(jié)果等關(guān)鍵信息自動上鏈儲存。這些上鏈信息通過在全網(wǎng)實時廣播的方式，保證系統(tǒng)用戶能夠查看到不可篡改的相應(yīng)區(qū)塊鏈交易ID、區(qū)塊哈希值與區(qū)塊編號。通過區(qū)塊鏈技術(shù)，不僅提升債券信息的透明度與公信力，而且提高債券的發(fā)行效率，降低債券的發(fā)行成本與發(fā)行中的信息不對稱風(fēng)險，還有利于審計與監(jiān)管。

這些實例為專項債券穿透式監(jiān)測提供實踐基礎(chǔ)，即應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)的分布式存儲、點(diǎn)對點(diǎn)傳輸、加密算法、共識機(jī)制等技術(shù)完成專項債券的發(fā)行和管理，具有靈活、可擴(kuò)展、高度集成、信息共享的特點(diǎn)。在專項債券穿透式監(jiān)測中，通過價值數(shù)據(jù)上鏈可以自動形成兩種機(jī)制。第一，形成物理分散與邏輯集中的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。由于財政部是地方政府專項債券的管理主體，即盟主方，理應(yīng)由其在征求各方意見基礎(chǔ)上，制定加盟協(xié)議，以保證地方政府專項債券管理的邏輯集中，即財政部可以采用許可鏈中的聯(lián)盟鏈方式，通過許可，讓地方政府專項債券的相關(guān)參與方（即加盟方，主要包括地方政府各級主管部門、地方財政部門、專項債券發(fā)行機(jī)構(gòu)、承銷商、投資者、專項債券項目資產(chǎn)登記管理機(jī)構(gòu)、專項債券項目建設(shè)單位與運(yùn)營單位以及咨詢公司、評級機(jī)構(gòu)和審計部門等中介機(jī)構(gòu)）實名進(jìn)入、退出，各參與方以身份認(rèn)證、簽署加盟協(xié)議為法律依據(jù)，應(yīng)用區(qū)塊鏈，各盡其責(zé)地獨(dú)立發(fā)布和使用專項債券相關(guān)信息。盡管數(shù)據(jù)存儲上是物理分散的，在技術(shù)與應(yīng)用上是去中心化的，但在監(jiān)測、管理上有集中、統(tǒng)一的指標(biāo)與規(guī)則。

第二，形成“一數(shù)一源、一源多用”的共建、共享機(jī)制。通過區(qū)塊鏈技術(shù)，建立規(guī)范的專項債券信息共享機(jī)制，一方面降低多頭重復(fù)采集、存儲專項債券數(shù)據(jù)的成本，同時降低多方對賬的成本；另一方面，明確專項債券數(shù)據(jù)產(chǎn)生的主體責(zé)任，提高數(shù)據(jù)的安全性、可靠性與及時性。盡管在專項債券穿透式監(jiān)測區(qū)塊鏈中“一數(shù)一源”，但通過共識、共建、共治、共享的智能化制度體系，使得聯(lián)盟鏈中的數(shù)據(jù)具備多方維護(hù)、交叉驗證、全網(wǎng)一致，不易篡改的特征，因而“一數(shù)一源”使得責(zé)任主體有備案、主體責(zé)任易追溯。(作者：韓文琰   張家瑋)