H鎮(zhèn)位于F縣東部偏南，地處兩縣交界處，總面積101km2。H鎮(zhèn)轄3個社區(qū)、25個行政村，常住人口約8萬人。近年來，H鎮(zhèn)按照中央和省、市、縣委產(chǎn)業(yè)振興政策指引，聚力產(chǎn)業(yè)興鎮(zhèn)，建設和美鄉(xiāng)村，采取多項措施強化基層組織，依托產(chǎn)業(yè)特色健全制度措施、加大扶持力度，積極探索產(chǎn)業(yè)發(fā)展新路徑。
首先，做活土地，提升穩(wěn)產(chǎn)富民水平。以趙村、套村為試點，通過集體規(guī)模流轉(zhuǎn)、反租倒包等方式，整合分散在農(nóng)戶手中、沉睡在集體賬中的零散資源，盤活村集體資產(chǎn)，壯大村集體收入。其次，以“噸良田”標準深入開展高標準農(nóng)田建設，大規(guī)模實施土地綜合整治，并且大力推廣大豆玉米套種種植模式，提高土地利用率和產(chǎn)出率。培優(yōu)產(chǎn)業(yè)，提升片區(qū)發(fā)展質(zhì)效。再次，推行公司+基地+農(nóng)戶的模式，農(nóng)民以土地入股，農(nóng)民專業(yè)合作社依托鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務中心，集中土地建立投資羊肚菌特色種植示范基地，并建立利益聯(lián)結(jié)機制，以基地為平臺為村里的貧困戶提供就業(yè)機會，幫助其通過發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)脫貧致富。最后，以村黨委為橋梁，在趙村、張莊、小樓村等區(qū)域用免費培訓獲得技能的方式吸引農(nóng)戶，聯(lián)合周邊及村內(nèi)種植大戶發(fā)展規(guī)模化特色農(nóng)產(chǎn)品種植，推廣種植優(yōu)質(zhì)水稻、紫甘薯、水果玉米等各1000畝（1畝約等于667m2）以上。
H鎮(zhèn)采取的這些促進產(chǎn)業(yè)振興的政策措施雖然有力推動了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收，但在筆者的實際調(diào)研走訪中發(fā)現(xiàn)，這些政策在執(zhí)行過程中還存在著不少問題，一定程度上影響了政策效應的更好發(fā)揮。
一、政策本身：目標設計的模糊
從政策執(zhí)行可操作化的視角來看，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興政策的具體措施要想在基層實踐中順利推行，必須進行本土化的轉(zhuǎn)化，即地方政府在執(zhí)行時要結(jié)合本地實際情況將上級政策要求具體化，對政策目標精準明確，不斷優(yōu)化和完善政策執(zhí)行過程。制定具有針對性的政策目標，可使政策行為更具針對性，從而實現(xiàn)因時、因地、因人制宜的靈活執(zhí)行。而H鎮(zhèn)政策實施方案在內(nèi)容的表述上卻較為籠統(tǒng)，用詞模糊、抽象，如“深入開展高標準農(nóng)田建設”“扶持壯大專業(yè)經(jīng)營大戶”“大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化”等，但農(nóng)田建設要建到什么樣的高標準、專業(yè)經(jīng)營大戶要擴大到什么程度、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化要達到什么指標，均沒有給出具體表述。在政策執(zhí)行過程中，由于相關標準的界定不清晰，導致各村莊理解有偏差，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不一。而基層的政策執(zhí)行者在具體操作過程中的隨意性也較大，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的工作精準性不強，容易造成重復性建設和創(chuàng)建內(nèi)容弱化。
H鎮(zhèn)相關辦公室工作人員陳某提到：“上頭下發(fā)文件下來，我們也不知道他們到底怎么規(guī)定和要求的，只是強調(diào)要把經(jīng)營大戶扶持起來，主任也不清楚細節(jié)，我也是按主任安排，把那幾個開工作室的喊到一起，把他們報上去了。其他人我也不知道是不是屬于扶持對象的范圍，也管不了啊。”
圖1 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興政策的史密斯政策執(zhí)行過程模型
二、執(zhí)行機構：政策表面化
政府的象征性政策執(zhí)行屬于“面子工程”，即政策只停留在口頭或書面形式上，假意要完成政策，卻對政策執(zhí)行采取敷衍的態(tài)度。這種現(xiàn)象在H鎮(zhèn)執(zhí)行鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興政策過程中屢有發(fā)生。如《加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群建設，提升全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平實施方案》宣講在H鎮(zhèn)正如火如荼地進行，劉莊村因土壤肥沃而聞名，在縣里請來技術專家考察后，認為這里適合采取種植皇冠梨，如果村內(nèi)把土地流轉(zhuǎn)，以規(guī)模化的方式進行種植，既能實現(xiàn)土地產(chǎn)值增長，又能增加集體和村民的收入。然而該村村支書黃某對此卻無動于衷，他認為自己馬上到退休年齡，此時若大刀闊斧抓產(chǎn)業(yè)、搞土地流轉(zhuǎn)，一旦因“執(zhí)行不力”使村民蒙受損失、自己被撤職的結(jié)果是得不償失的。最終，黃某在政策執(zhí)行中選擇“出工不出力”的行為，宣傳政策工作只停留在召開村頭大會和隨機走訪村戶，沒有更深一步的溝通交流，也沒有具體的目標要求，只是為應付上級政府對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興建設的檢查。
此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有些部門在產(chǎn)業(yè)振興政策下達后，為了盡快完成縣里任務，會要求下級及時提交執(zhí)行程序、執(zhí)行經(jīng)驗、執(zhí)行成效等書面文字材料。然而，有些村莊因自身產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，執(zhí)行工作本就開展起來困難，如果不選擇弄虛作假，就會錯過上報時間。比如胡樓村，為了應對檢查考核，政策執(zhí)行還未全面啟動，材料就做出來了，把藍圖當作現(xiàn)實情況，以計劃作為執(zhí)行總結(jié)，在試點進行各種“擺拍”，交了材料應付上級審查之后，鎮(zhèn)政府相關部門也不會再“盯”著政策是否落實。還有些部門與其他相關配合的平級或下級部門缺少溝通與協(xié)調(diào)，職權運用不當，為及時完成任務而不顧一切。造成了諸如盲目應對考核、虛假統(tǒng)計、采取象征性的執(zhí)行方式。并且在整個執(zhí)行過程中，基層政府機構若沒有有效的監(jiān)督機制，“暗箱操作”現(xiàn)象就會頻發(fā)，最終使得政策無效落實。
三、目標群體：認知能力的偏差
史密斯指出，政策執(zhí)行的成功與否受到多個因素的影響，其中包括目標群體對現(xiàn)有政策的執(zhí)行經(jīng)驗、對組織人員的接納程度及對自身所處環(huán)境的認知水平。因此，在公共政策執(zhí)行過程中必須重視目標群體的情況，只有他們對政策內(nèi)容及其精神實質(zhì)有了較好的認識和接受，才有可能產(chǎn)生與政策制定者本意相一致的行動，從而實現(xiàn)政策預定目標。H 鎮(zhèn)村民普遍學歷不高，缺乏職業(yè)技能，三分之二的常住人口中 80%以上都是 56 歲以上的村民，面對新事物和新思想并不愿意主動嘗試。有些村民以種糧為生，除了能產(chǎn)出自己的口糧，每年還能賣出一部分，雖然收入不多，但也足夠一家人的溫飽了，而且家里還有年輕人在外打工貼補家用，生活還過得去，對于鎮(zhèn)上正在推動的特色果品產(chǎn)業(yè)無動于衷，反而認為若改種果樹，一旦因種植技術不當蒙受損失，后果不堪設想。此外，這些村民還普遍存在著當官只想抓政績的思想觀念，對過去基層執(zhí)行者的腐敗、亂作為等行為深惡痛絕，由此質(zhì)疑基層政府的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新行動，抵制對傳統(tǒng)耕作種植方式的改變。“什么政策不政策，產(chǎn)業(yè)不產(chǎn)業(yè)，我就是個農(nóng)民，我啥都不懂。真有這么好的事？還不是他們能撈點油水，掙點面子，過一段時間你看看，肯定也不管不問了。”
四、政策環(huán)境：政策監(jiān)督的乏力
史密斯認為，政策自身所承載的意向、規(guī)范一旦在特定情境中得以實施，就必然會受外部環(huán)境因素所左右。在外部環(huán)境因素不利的情況下，政策運行便會受到阻礙[4]。同時，與政策執(zhí)行的自然環(huán)境相比，其所處的社會環(huán)境要重要得多。而當政策進入執(zhí)行階段時，因不能確保政策的執(zhí)行完全按政府所預想的那樣運行，所以社會環(huán)境中的監(jiān)督因素顯得尤為重要。
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，H鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行過程中主要存在三方面的監(jiān)督不足，導致了政策執(zhí)行的乏力。首先是政府內(nèi)部監(jiān)督不足。一方面，對于產(chǎn)業(yè)振興政策的執(zhí)行并沒設有詳細的考核標準，工作進程也沒有實時的監(jiān)控機制；另一方面，雖然 H 鎮(zhèn)成立了專門的農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦公室，但執(zhí)行程度只能通過下級上報的書面材料了解，下級執(zhí)行人員的消極或不作為情況難以被發(fā)現(xiàn)。其次，社會媒體監(jiān)督功能弱化。在社交網(wǎng)絡官方賬號、報刊上查閱和搜索到的關于H鎮(zhèn)的報道，大多是關于產(chǎn)業(yè)振興政策、典型示范村實施進度和成效的報道，缺乏對執(zhí)行中存在問題的詳細報道和分析，報道內(nèi)容也基本都是熱點問題，缺少持續(xù)性的后續(xù)關注。最后，是目標群體監(jiān)督的缺失。政策執(zhí)行的效果會直接影響政策的目標群體，因此，從監(jiān)督的角度來看，政策目標群體更有發(fā)言權和參與權，但在實際中，由于目標群體政策溝通渠道不暢，監(jiān)督形同虛設。在F縣人民政府網(wǎng)站上，信息少、更新慢、內(nèi)容簡單，關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)振興政策及其實施狀況的信息更是少之又少，也沒有設置群眾意見反饋欄以及各級監(jiān)管機構的聯(lián)系方式，最終使得目標群體無法有效發(fā)揮監(jiān)督作用。(作者：陳雨露，李亞，郝鄒琴)
