EOD項目是以生態環境為導向，融合相關產業項目統籌推進、一體化實施的一種新型項目創新模式，其投資額大，回收投資周期長，單一渠道融資難。專項債和PPP模式各有利弊，通過分析EOD項目內涵、兩種模式適用范圍及融合優勢，提出融合對策，提高EOD項目落地率。

生態環境導向的開發模式（Ecology-OrientedDevelopment，以下簡稱“EOD模式”），是以生態文明思想為引領、可持續發展為目標、生態保護和環境治理為基礎、特色產業運營為支撐、區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合、統籌推進、一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，一種創新的項目組合實施方式。

EOD項目類型多，投資額大，對項目實施主體的資金籌措能力提出了更高的要求。目前，地方政府專項債券、政府和社會資本合作模式（PublicPrivatePartnership，以下簡稱“PPP模式”）作為我國兩種重要的融資渠道，在基礎設施建設中發揮了重大作用，但這兩種融資渠道各有利弊。基于現有項目應用實踐，探索EOD項目政策專項債券和PPP兩種模式的融合機制，充分發揮兩種模式的優勢，降低項目融資成本，提高項目落地率。

專項債和PPP模式適用范圍

專項債適用范圍。根據《財政部關于支持各地用足用好地方政府專項債務限額的通知》（財預〔2022〕120號）等國家相關政策規定，專項債可用于交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、社會事業、城鄉冷鏈等物流基礎設施、市政和產業園區基礎設施、國家重大戰略項目、保障性安居工程、新能源項目和新型基礎設施等公益或準公益項目，嚴禁用于置換存量債務，嚴禁用于樓堂館所、形象工程和政績工程、非公益性資本支出以及經常性支出等。

PPP模式適用范圍。PPP是指政府部門與社會投資者之間建立合作伙伴關系，提供基礎設施、社會公共設施的建設和相關服務的一種模式。經過多年發展，PPP模式適用于能源、交通運輸、水利、環境保護、農林業、科技、保障性安居工程、醫療衛生、養老、教育、文化等基礎設施、公共服務及公用事業領域。

專項債和PPP模式融合意義

2020年9月，財政部對政協委員王欣提出的《關于PPP與專項債融合拉動有效投資的提案》進行答復：研究推進PPP與專項債融合，有助于發揮PPP的治理效益優勢和專項債的融資成本優勢，解決PPP“項目等資金”和專項債“資金等項目”的問題，對于提高項目投資運營效率、助力穩投資，具有積極意義，但同時對于兩者融合可能帶來的風險隱患，也應當給予高度重視。

EOD項目涵蓋生態保護、環境治理和關聯產業如文旅、醫療康養項目類型，從大類來劃分，可分為生態保護環境治理公益類項目和相關配套產業經營類兩類項目，可以拆分為兩部分分別采用專項債和PPP模式實施。如深圳地鐵“專項債+PPP項目AB包”模式就是按照此思路實施。

EOD項目類型多，跨領域，大都引進優秀社會投資人融資建設運營，資本金由社會投資人籌集，專項債本息可由項目產業收入償還，也不存在財政部提出的實施風險。

EOD項目由于其獨有的公益屬性，大多數投資額較大，要想成功落地，需要實施單位具備項目策劃、產業規劃、工程實施、資產運營、產業招商培育等能力，同時還要有強大的融資能力。而目前專項債和PPP模式作為公益項目的主要融資渠道，各有利弊，如果兩者融合，可以為EOD項目成功落地提供重要保障。

專項債和PPP模式融合現狀

一是缺乏政策支持。社會各界認為EOD項目存在界限不明、隱債風險等，在政策合規以及實操層面存在諸多限制。

二是責任主體未明確。專項債發行及實施主體為政府，PPP模式主要由社會投資人主導。而EOD項目涉及公益項目和產業項目，一般也由社會投資人主導。

三是收益分配優先順序爭議。EOD項目產業收入是先償還社會投資人投入的資金和酬勞還是發行的專項債本息，存在爭議。

專項債和PPP模式融合對策

一是建立EOD項目采用專項債和PPP模式融資的制度體系。目前，專項債和PPP模式實施制度都很成熟，但是還缺少這兩種模式如何融合實施的制度。建議國家主管部門能啟動相關政策研究，從適用范圍、申報流程、申報前置條件、審批制度、實施管控、運營監管、收入分配等方面出發出臺一系列制度。

二是明確社會投資人的優選標準，培育EOD項目實施領軍企業。EOD項目為實現資金自平衡，項目本身涉及多個子項，橫跨多個領域，投資額也較大，對社會投資人融資、建設、運營能力都要求很高，建議在選擇社會投資人時進行多維度對比，選擇綜合實力較強的集團公司。作為EOD項目領軍企業，首先需要具備生態治理方面的能力，包括生態意識、生態規劃能力、生態資源整合能力和建設能力，其次需要具備產業整合及產業運營的能力，最后需要具備統籌規劃、資源整合的能力。

三是提高政府相關部門認知和風險監管能力。部分地方政府未能準確把握經濟發展和生態環境保護之間相互作用的基本規律，采取的先污染后治理、重視初期投資建設而忽視后期維護性投資的行為，違背了生態治理的本質規律。部分地方領導雖然高度重視生態環保，但缺乏對生態系統建設工程的長期性和任務艱巨性特征的認知，導致部分生態項目的后期追蹤性投資建設和系統性監管措施跟進不力，對EOD項目實施模式概念不清、認知不足。對此，建議加強相關人員的培訓與交流，學習先進管理經驗，提高對EOD項目的認知和風險監管能力。(作者：吳碧波  林佩)