上一節我們結合湖南省EOD項目實踐案例，分析了EOD項目實踐過程中的關鍵問題，本章節將重點分析EOD項目實踐面臨的挑戰并提出實施對策建議，具體如下：

EOD項目實踐面臨的挑戰

一、國家層面亟待立法規范，省級層面缺乏政策指引

國家尚未出臺涉及EOD模式的法律或行政法規，現階段主要以各部門發文的形式對EOD做出原則性規定，相關規定散見于其他文件之中，連貫性較弱，不利于后續實施的可預期性。地方層面華東地區對于EOD項目的理解更為深刻，將EOD項目定位為較高的戰略地位，安徽、山東等省份開展了省級EOD模式試點工作，在自主探索創新模式、地方政策上都有比較大的突破。目前，湖南、湖北等中部地區省份仍以執行中央政策為主，缺乏省級的統一政策指引，創新管理模式上動力缺乏，地方政府僅僅是從項目、融資等角度理解EOD項目，未將EOD項目上升到戰略層面，也并未出臺相應的激勵辦法將EOD模式作為長期政策進行推廣。

二、依托項目尚未有效融合，生態環境導向有待明確

EOD項目謀劃應結合本地區生態環境保護重點任務，選擇對支撐污染防治攻堅戰作用大、生態環境效益顯著的重大工程項目。但有些地方上出于融資需求考慮，選取片區開發項目簡單套用EOD理念，隨意搭配生態環境治理和產業開發項目，僅以資金平衡衡量項目可行性，沒有充分考慮生態環境和產業開發的融合，導致EOD項目沒有明確的生態環境改善目標、邏輯主線和支撐項目，有簡單復制現有試點項目的傾向。比如非國家試點EOD項目———邵陽經開區生態綜合治理與產業融合發展EOD項目與岳陽自貿片區EOD數字經濟產業綜合體建設項目，項目生態環境治理項目對關聯產業的價值溢出相對較弱，生態環境效益較低，非國家倡導推廣的EOD模式。

三、項目收益來源不合規，依托項目邊界不清晰

項目邊界清晰、依托項目力爭在不依靠政府投入的情況下實現項目整體收益與成本平衡是EOD項目落地實施的關鍵。但有些地方在前期策劃階段設計項目邊界模糊，涉及土地征用及拆遷的子項目在土地利用政策合規方面考慮不全，存在將土地出讓收入作為項目收益來源等問題。比如EOD試點項目———長沙市望城區濱水新城核心區綜合開發項目中占用部分永久基本農田，不符合土地利用政策，導致目前無法正常供地，影響項目建設進度。此外，耒陽市(中國)油茶博覽園生態環境導向的開發項目實施方案設計邊界模糊，土地租賃收益測算過高，整體收益率達到12.96%，遠高于湖南其他試點項目(4.65%～7.55%)，項目至今暫未獲得銀行授信。

四、融資支持政策力度弱，銀行授信放貸比例低

EOD項目能否成功實施，資金是最重要的保障。目前，國家與相關試點省份尚未出臺針對EOD項目的融資支持政策，金融機構提供信貸支持仍需要對每個子項做單獨的盡職調查，在實際操作中金融機構仍然看重EOD項目包內子項目的經營性現金流、關注融資主體的信用等級，EOD項目經營性不足將難以獲取國開行等金融機構融資支持。同時，考慮EOD模式項目收益來源的不確定性，金融機構對EOD項目的授信額度不能滿足融資需求。例如，對湖南省6個試點EOD項目統計分析發現，銀行已授信金額占項目申請融資金額的38%，已發放貸款金額占項目申請融資金額的16%，已發放貸款利率為4.59%。比如婁底經濟技術開發區生態環境導向的開發項目申請融資額39.5億元，銀行僅授信4.5億元，占比不到12%;永州市濱江新城生態環境治理與產業融合發展項目申請融資額70億元，銀行僅授信9.7億元，占比不到14%。

EOD項目實施對策建議

一、制定出臺配套政策，推動項目落地生根

湖南省第一、二批6個國家級EOD試點項目的開展為制定出臺EOD模式配套政策與后續項目常態化實施提供了很好的借鑒參考。一是建議盡快出臺《湖南省環保金融項目管理辦法》《湖南省生態環境導向的開發項目實施技術指南》等系列配套管理文件及激勵措施，對項目申報工作組織有序、入庫項目數量居前、引進金融資金助力打好污染防治攻堅戰成效顯著的市州在當年污染防治攻堅戰考核給予加分獎勵或納入“真抓實干”激勵，并在中央生態環境資金安排中給予適當傾斜或安排一定配套資金;二是建議結合《湖南省“十四五”生態環境保護規劃》與污染防治攻堅戰重大項目融資需求，盡快啟動省級EOD模式試點工作，把試點工作與環境管理、環保產業發展、綠色金融政策等密切銜接，形成政策合力推進EOD模式施行;三是根據《以高水平保護、高效益保障，推動經濟高質量發展的十條措施》與《湖南省生態環境廳國家開發銀行湖南省分行深入打好污染防治攻堅戰共同推進全省生態環保重大工程項目融資戰略合作備忘錄》相關要求，定期舉辦政府、銀行、企業見面溝通會，搭建對接交流平臺，加強政銀企合作，加強宣傳普及，針對地方政府、相關部門開展培訓活動，強化試點經驗總結及推廣，提高社會各界對EOD模式的認知和參與度，指導地方政府有序推進EOD模式試點。

二、賦能項目實施主體，創新多元投融資模式

由于EOD項目投資規模大，選擇合適的投融資模式，通過爭取上級資金補貼、發行政府債券、生態補償補貼、政策性銀行貸款等方式，解決EOD項目的資金來源，實現“多錢一用”至關重要。一是建議項目實施主體充分利用好中央預算內投資補助資金政策(水、氣、土壤、農村環境污染防治專項、污染治理與節能減碳、生態保護和修復、水生態治理專項)，為公益類的生態環境治理項目積極爭取中央、省級專項資金，為具備一定經營性的準公益類的城市開發建設項目爭取政府債券資金支持，以減輕EOD項目實施主體的資本金出資壓力;二是推動平臺公司整合重組和轉型發展，壯大項目實施主體的資產和資金規模，在運作模式設計上重點考慮政府整體授權經營模式(ABO)、投資人+EPC+產業導入等模式，并充分考慮隱性債務風險、生態保護修復投入成本與項目收益的不穩定性風險等，合理設計項目的投融資架構、項目的交易結構，回報機制、邊界條件等。

三、合理謀劃關聯項目，加強項目風險防范

EOD項目包括生態環境治理項目與產業開發項目，行業跨度大，難以由單一實施主體完成項目策劃、建設、運營等內容。在項目前期策劃方面，生態環境治理項目建議項目實施主體選擇對污染防治攻堅戰支撐作用大、實施必要性強、實施基礎好、環境效益顯著的重大工程，避免泛化。產業開發項目建議項目實施主體邀請金融機構提前參與和介入，就項目的實施內容的確定及項目收益來源的設置，投入與產出的平衡測算等廣泛征求意見與建議，在能夠實現和滿足其對生態環境治理項目金融支持的前提下，統籌確定EOD項目的整體實施內容。在管理運營方面，建議培育或引入綜合實力強、專業化水平高、運營管理經驗豐富的市場主體，打造集治理、保護、開發、運營、管理于一體的綜合服務商，加強一體化開發主體全周期建設運營管理，強化項目策劃、產業規劃、工程實施、資產運營、產業招商等全產業鏈實施能力，形成社會參與、市場運作、政府監管的運行模式。在風險防控方面，由于項目體量大，投資回報周期長，產業導入和培育、區域發展集聚效應釋放都需要一定周期才能顯性化，同時受政策變動、經濟形勢等多重因素影響，相關產業收益穩定性不強，建議注重建立推進長效機制，定期進行風險評估與績效評價，相關部門應及時進行信息披露，在合同或協議中明確相關風險防范、風險共擔機制和利益回報機制，項目實施中嚴格落實招投標、政府采購、投融資、土地資源開發、政府債務風險管控、資產處置等各項法規政策要求。（作者：張伏中，蘇艷蓉 ，宋江燕，蔡 青，王本濤，錢文濤）