本研究結合湖南省EOD項目實踐案例，分析了EOD項目實踐過程中的關鍵問題與面臨挑戰，提出制定出臺配套政策、推動項目落地生根，賦能項目實施主體、創新多元投融資模式，合理謀劃關聯項目、加強項目風險防范3個方面的對策建議，以期為EOD項目常態化實施提供借鑒。

一、EOD項目湖南實踐

生態環境部、國家發展改革委、國家開發銀行自2020年啟動EOD模式試點工作以來，2021年4月，《關于同意開展生態環境導向的開發(EOD)模式試點的通知》(環辦科財函〔2021〕201號)同意湖南省長沙市、岳陽市、衡陽市3個地方政府和企業依托項目開展第一批EOD試點工作，EOD模式正式推向實施層面并逐步進入市場視野。2022年4月，《關于同意開展第二批生態環境導向的開發(EOD)模式試點的通知》(環辦科財函〔2022〕172號)同意對湖南省永州市、湘西州、婁底市3個項目開展第二批EOD模式試點工作。同時，邵陽經開區與岳陽自貿片區自行組織開展了EOD項目的探索與實踐。

作為長江中游省份，水情是湖南最大的省情之一，“一江一湖四水”已成為全省污染防治攻堅戰的主戰場。通過對湖南省6個試點入庫項目與2個非試點項目分析，以水生態環境保護為導向是湖南省EOD項目投資的重點領域，EOD項目策劃已不是幾個項目的組合，而是針對一些具有優良生態基礎、豐富生態底蘊的大型生態片區整體開發，具有針對性的從線到面擴展。通過對6個國家試點項目和2個非試點項目的內容及實施方案進行廣泛調研和研究，總結分析湖南省EOD項目實踐情況如表1所示。

表1 湖南省EOD項目實踐案例

二、EOD項目關鍵問題分析

2.1 融資方式選擇

融資方式是指一個項目資金問題的解決辦法，EOD項目融資的關鍵在于生態環境治理與產業開發項目整體財務達到自平衡，通過實施產業帶來的經濟效益彌補生態環境保護的經濟投入，同時通過生態環境賦能，實現區域內的產業和人口聚集效應，最終對區域的高質量發展形成助力，以此實現生態的產業化。EOD項目一般投資規模大，項目融資過程中需探索政府債券、政府投資基金、政府與社會資本合作、投資運營公司組建、開發性金融、環保貸等多元化投融資機制。政府債券具有融資信用度高，融資成本較低、周期長的優勢，但發行金額有限;政府與社會資本合作可以提高服務質量與服務效率，降低工程造價及運營成本，轉換政府角色，減少財政支出，延緩財政支出壓力;開發性金融適用于環境與社會效益顯著的重大項目，具有貸款期限長，融資利率低的優勢;環保貸靈活、方便，融資門檻相對較低，側重于小型項目，有利于中小企業解決融資難的問題，但融資利率相對較高，融資期限較短。各融資模式的相關特征分析如表2所示。

表2  主要融資方式分析

從湖南省兩批試點項目分析，EOD項目最主要采用的是開發性金融的融資渠道。鑒于EOD項目一般投資規模大，政府可采用專項資金、政府專項債、規范PPP模式等對項目給予合法合規的支持，以減輕EOD項目實施主體的資本金出資壓力。建議政府方應全力為公益性項目爭取中央與省級專項補助資金，具備一定經營性的項目爭取專項債支持，需要通過政府付費收回投資的項目應采用PPP模式。

2.2 運作模式設計

運作模式是指一個項目具體的運作流程，EOD項目的運作模式設計的核心關鍵點在于要充分考慮隱性債務風險、生態保護修復投入成本與項目收益的不穩定性風險等，合理設計項目的投融資架構、項目的交易結構、回報機制、邊界條件等。EOD項目常見的運作模式有“投資人+EPC+產業導入”模式、“特許經營+EPC+產業導入”模式、ABO模式、TBT模式。“投資人+EPC+產業導入”模式是指項目承接主體與項目業主共同成立項目公司，項目公司在承接主體協助下籌措項目建設資金，取得EPC工程，進行項目運營管理，并獲得投資收益，該模式在EOD試點項目中應用最廣，靈活性強，規避了政府直接融資負債的限制。“特許經營+EPC+產業導入”模式是指政府采取競爭方式授權相關組織，通過明確雙方權責，在一定期限內投資建設運營相關基礎設施和公用事業的一種模式，該模式適用范圍較窄，項目性質仍然是政府投資項目而不是企業投資項目，不能實現完全的市場化運營，同時受到政府債務監管等相關政策法規的限制，實際操作靈活性差。ABO模式是政府在一定期限內將項目以授權的方式交由相關企業建設施工及運營，政府給予相應補貼，到期后交還項目給政府的一種運作模式，該模式從一定程度上對政府和社會資本進行隔離，一定程度上提高了社會資本參與項目建設的積極性。TBT模式是一種以BOT為主、TOT模式為輔的組合開發模式，政府采用“存量換增量”的思想將已投入運營項目和未來若干年的經營權進行轉讓，本質上是將已建項目和待建項目進行打包，獲取資金后投入待開發的BOT項目，在特許經營期滿后無償收回經營權。不同運作模式差異對比分析如表3所示。

表3  不同類型運作模式對比

鑒于EOD項目涉及不同行業的不同具體內容，在實踐中EOD項目落地也經常采取混合模式。EOD項目投資規模較大，對投資人的融資能力、運營能力有較高要求，因此，選擇融資能力強且具備產業運營經驗的大型國企是EOD項目成功落地的關鍵。

2.3 項目風險防范

EOD模式的自身屬性帶來了特定的項目風險，諸如行業跨度大、生態環境及經濟效益顯現周期長、土地開發衍生的政策、融資、收益類風險的不確定性大。EOD項目風險存在于項目全生命周期，主要包括法律政策風險、建設風險、關聯產業發展風險與運營風險等。法律政策風險主要表現為國家尚未出臺專門針對EOD模式的法律或行政法規，現階段主要以各部門發文的形式對EOD做出原則性規定，相關規定散見于其他文件之中，連貫性較弱，不利于后續實施的可預期性。建設風險包括計劃安排不合理，建設成本超支，工期延期以及工程質量與施工安全等問題。關聯產業發展與運營風險包括產業招商吸引力不足，區域特色產業發展宣傳力度不夠，特色產業導入達不到預期，運營收益不足，運營權責分配不當，運營維護成本超支。

EOD項目需要解決政府長時間支持、資源持續導入、補貼進入項目、特許經營權、特殊優惠等一系列問題，強化政府主體責任，合理統籌項目，增強項目的盈利能力、加強產業運營的核心能力、合理安排各子項目實施時序，使整體項目有序、持續的發展，形成良好的財務生存能力是EOD項目風險防控的關鍵。（作者：張伏中，蘇艷蓉 ，宋江燕，蔡 青，王本濤，錢文濤）