本文在介紹我國市場化推進礦山修復政策的基礎上，結合EOD模式特點和運行機制，以安徽省為例，總結梳理了市場化推進礦山生態修復治理模式。當前的治理模式可以歸結為生態導向的政府和社會資本合作(PPP+EOD)模式、自然資源再利用模式和“生態修復+”產業模式。針對當前市場化推進礦山生態修復面臨的突出問題，認為應加強政策法規建設，做好過程監管和風險防控，并完善配套支持措施優化基礎環境。
一、市場化推進礦山生態修復政策及EOD模式理念
1.1“市場+”礦山生態修復政策
黨的十九大曾提出，“要構建政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系。”2019年12月《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》提出，采取市場化運作模式實現科學化治理，為礦山生態修復帶來新的機遇。此后，國務院辦公廳、財政部等部委進一步從政策、機制等方面出臺相應的制度文件，對社會資本參與生態保護修復予以支持。為做好政策銜接，更好推進市場化推進礦山修復工作，安徽省先后出臺一系列政策，對市場化方式開展廢棄礦山生態修復的實施路徑、支持政策和激勵措施做出規定。在2022年5月發布的《安徽省國土空間生態修復規劃(2021-2035年)》中，再一次強調要求構建“誰投資、誰受益”“誰修復、誰受益”的生態保護修復市場化機制。
1.2 EOD模式的定義與特性
生態環境導向的開發模式(Ecology-OrientedDevelopment,EOD)是指以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，通過采取產業鏈延伸、聯合經營或組合開發等方式，推動收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，以提升項目收益。
現階段我國生態環境治理重點由政府和社會資本合作(Public-PrivatePartnership，PPP)模式逐步轉變為EOD模式，治理方向也逐步轉向以生態修復、碳達峰、碳中和等為主的人與自然和諧共生。在EOD模式下，生態保護和開發利用相互融合相互促進，為區域可持續發展提供保障和基礎，實現環保投融資的機制創新(表1)。根據生態環境部開展的首批36個及第二批58個EOD試點項目名單，共有8個項目涉及礦山生態修復，其中包括安徽省馬鞍山市向山地區生態環境綜合治理項目。2022年8月公布的安徽省首批5個省級EOD模式項目中，蕭縣孤山片區生態環境導向開發(EOD)礦山生態修復類項目位列其中。
表1 國內典型廢棄礦山修復EOD模式案例
二、市場化推進礦山生態修復主要模式
安徽省采取市場化方式開展礦山生態修復時間比較早，部分地區在探索實施生態修復項目過程中，會通過EOD模式關聯產業，發揮修復后礦山生態產品價值，從而實現市場化。據統計，目前安徽省生態產品價值主要通過生態資源指標及產權交易、生態修復及價值提升、生態產業化經營及生態補償等方式實現[17]。據此，安徽省社會資本參與礦山生態修復模式如果從生態產品價值實現角度劃分，可歸納為生態導向的政府和社會資本合作(PPP+EOD)模式、自然資源再利用模式和“生態修復+”產業模式。
2.1PPP+EOD模式
通過PPP模式引入社會資本開展礦山生態修復項目，運營模式主要為政府與社會資本共同注冊成立項目公司進行建設及運營，回報模式一般有政府付費、可行性缺口補助和使用者付費，此種模式可緩解礦山生態修復中的財政資金缺口。例如由安徽建工集團投資建設的淮北綠金湖礦山地質環境治理項目，竣工運營四年累計收回政府購買服務費13億元。
2.2自然資源利用模式
2.2.1建設用地指標流轉
根據現行土地政策，對歷史遺留礦山廢棄建設用地所騰退的建設用地指標，可參照城鄉建設用地增減掛鉤政策，在省域范圍內流轉使用，通過調整利用復墾節余的建設用地指標，實現耕地“占補平衡”以延伸土地價值，從而盤活礦山存量建設用地資源。如蕪湖市繁昌縣峨山頭等廢棄礦山地質環境治理項目完成33座廢棄礦山治理，獲得建設用地1200多畝、復墾耕地300多畝；淮北市綠金湖采煤塌陷地治理項目完成后形成可利用土地約2.45萬畝，其中沿湖周邊可出讓建設用地約八千畝，據測算，土地出讓金收益可達300多億元。
2.2.2土地資源再利用
修復過程中可同步推進礦山生態修復治理與土地復墾工作，通過土地綜合整治充分挖掘礦區土地再利用潛力，將原有礦區廢棄用地變為耕地、園地、林地等以恢復土地屬性，復墾之后可進行農林牧漁業綜合利用，實現土地資源的增值，也能帶動周邊村莊因地制宜發展特色農業產業，實現價值外溢[19]。如：黃山市歙縣通過對大牛山鯉魚塘廢棄礦山進行填埋整治，復墾面積將近200畝，實現種養結合；淮南市壽縣八公山鄉對原礦山修復后，大力發展林果產業，提高山體植被覆蓋率。
2.2.3土石料資源再利用模式
礦山生態修復過程中因消除地質災害隱患、削坡減荷等修復工程，新產生或原地遺留的土石料可用于本修復工程，剩余土石料可以由地方政府納入公共資源交易平臺對外銷售，銷售收益可全部用于本地國土空間生態修復，從而補齊治理資金缺口。例如，滁州市全椒縣公開拍賣馬塘湖整合礦區建筑石料用灰巖礦外圍廢棄老宕口地質環境治理結余廢棄土石料67萬噸，獲得收益2041萬元；淮北市烈山區對泉山采石宕口治理產生的廢棄土石料進行公開拍賣，將2.3億元收益反哺生態修復，有效解決資金不足難題。
2.3“生態修復+”產業模式
很多待修復礦山因其獨有的特色風貌及文化背景、地理位置，可在進行礦山生態修復治理同時，結合待修復礦山本身的自然及人文特點，引入社會資本因地制宜進行項目總體規劃設計，在修復利用的過程中能夠衍生相關產業，帶動旅游、文化等多種業態共同發展，通過增加產品附加值反哺項目，實現科學修復。
2.3.1“生態修復+”文旅
對于基礎地質和生態環境條件符合開發需求，礦區面積較大、開發利用價值大，且在地理位置上交通便利、人流量較大的待修復礦山，可注重打造自然生態景觀，植入歷史和人文元素，進一步發展地方旅游，實現產業轉型。如銅陵市“銅官山?1978”文創園項目、安徽黃山“新安大好山水”景觀項目等；通過綜合產業模式也能夠推進資源集約節約利用和生態價值實現，如總投資7.3億元的馬鞍山市當涂縣大青山項目，通過采用“生態修復+”治理模式，建成了集生態修復、休閑娛樂、動物科普等于一體的生態旅游景點，廢棄礦山治理開發項目為園區增加游客量30%以上，礦山景點收入約4900萬元，實現了生態效益、經濟效益和社會效益有機統一。
2.3.2“生態修復+”建筑垃圾消納
部分礦坑需填埋深度大，填埋代價高，而廢棄的建筑渣土因透水性好，是較為理想的礦坑填埋、山體恢復的回填材料，在此基礎上可建立有償消納建設渣土市場化機制，將建筑垃圾、尾礦碎石處理與礦山生態修復相結合，既解決建筑垃圾無處堆放的難題，也能夠在修復過程中取得收益。如馬鞍山市雨山區向山鎮大王山丁山礦生態修復項目，治理后可恢復生態用地約429畝，可收納城市建筑渣土約800萬立方米，預計產生1.4億元收益。
2.3.3“生態修復+”光伏
光伏電站通常需要大規模的場地，而廢棄的露天礦山可以為光伏電池板提供合適的建設場地，鋪設光伏板也可以幫助地面減少日照輻射和水分蒸發。同時光伏電池板需要清洗，可在板下種植喜蔭植物，對于清洗時噴灑的水分，可以反過來促進下層的植被生長，有利于改善區域生態。實踐發現，通過在廢棄的露天礦山修建光伏發電站，對建設單位可實現穩定、持續的收入，同時能夠給地方政府增加稅收，此種模式具有較好的可持續性[20]。例如，滁州市定遠縣永康鎮通過對當地的廢棄礦坑整治后，建成了全省最大的廢棄礦山光伏發電站，該光伏發電站占地面積約1100畝，裝機總量為34.74兆瓦，每年可向國家電網輸電4235萬千瓦時，減二氧化碳排量4.22萬噸。
三、存在的問題
(1)制度保障不完善。
雖然安徽省已從省級層面出臺關于市場化推進礦山生態修復的指導意見，也明確了社會資本參與礦山生態修復的方式渠道，但是相關的制度保障尚不夠完善。一方面，在礦山生態修復工程中，具體實施工作更多依賴于縣級人民政府，但目前尚未發現有縣級政府出臺相應的配套實施辦法，各地以市場化方式推進礦山生態修復的項目樣本數量少。根據實際情況來看，項目修復后如果想要綜合利用，在規劃、用地等方面往往缺少政策支持；另一方面，鑒于實施主體、資金來源、工程類型的種類多，對于原有遺留礦山資源使用和修復過程中產生的新資源，可能會產生合理修復和非法開采及違法占地之間邊界不清、權責不明等問題；與此同時，以EOD模式運作與投融資實務方面，也需要綜合考慮法律法規、政策制度、操作指南，需要形成完整的制度體系為市場化推進礦山生態修復項目有序運作提供操作依據。
(2)社會資本參與度不高。
很多社會資本在對礦山生態修復項目進行考察洽談后持觀望態度，主要原因一是目前安徽省廢棄礦山生態修復大部分以年度任務形式下達，基層政府無法在較短的時間內對項目進行長效謀劃，市場化的投資主體在治理投資契合點上需要多角度考量，加上礦山生態修復項目投入資金大、投資周期長，以及資本的流轉和靈活度不高，容易造成企業缺乏信心，投資吸引力減弱；二是鑒于每個地方的區域位置、需要修復的礦山可開發利用程度等情況各有不同，有的廢棄礦山不僅交通區位差、商業開發價值低，而且政府資金投入也不高，對于社會資本不具備吸引力，能夠采取市場化推進的可行性不高；三是在主體選擇上，EOD模式需要能夠綜合生態建設、生態環境治理、產業開發三者相統一的平臺，目前各地EOD模式實施以“股權合作＋社會資本”為主要方式，民營企業融資成本高、參與較難，地方國有企業承擔主要管理，此種模式容易限制社會資本的組織能動性。
(3)關聯產業的市場收益機制不健全。
如何在推動產業綠色發展轉型過程中，建立投資回報機制，實現長效化運營，減少政府在項目實施過程中的財政資金投入，是市場化推進礦山生態修復需解決的主要問題。目前已實施的市場化推進的礦山生態修復項目，相關聯的附加產業有很多是近年新發展的事物，相關產業的發展前景不明確、機制不完善。比如，如果項目依托的附加產業是特色經濟作物及旅游產業，那么關聯產業的發展情況及地方旅游特色性將決定了這一類項目的前景；如果是依托光伏發電收益的礦山生態修復項目，那么針對此類清潔能源產業配套市場發展情況，決定了此類礦山生態修復項目的可持續性。
四、相關工作建議
4.1 健全工作制度
一是完善頂層架構。省、市級政府圍繞市場化推進礦山生態修復，需細化對協調機制、技術標準、專項規劃、獎懲制度等方面的研究，不斷提升系統治理思維、創新修復技術路徑、完善配套政策支持。二是明確實施細則。縣級政府要結合上級出臺的政策，在充分考慮本地自然資源特征、社會經濟發展條件等基礎上，制定更詳實可行的市場化推進礦山生態修復實施方案。在平臺搭建、產權收益等問題多做嘗試，針對自然資源所有權和使用權、流轉機制、容錯機制等問題進行明確，同時健全礦山生態修復回報機制成效評價體系和制度體系，充分激發投資主體活力和創造力。三是強化系統謀劃。社會資本需從項目屬性、政策支撐、實施路徑等方面做好充分的可行性論證，推動礦山生態修復產生的資源能夠高效有序地向資產轉化。
4.2 強化監督管理
一是要加強事前評估。地方政府要加強待修復礦山調查評價工作，為礦山修復提供數據基礎，通過明確生態環境治理、產業開發目標，從而確立建設目標。可邀請第三方提前介入予以評估和規劃，在滿足國土空間規劃管控要求下，統籌規劃綜合考慮適合當地發展的關聯產業，在實施前要明確礦產等資源管理的主體責任，對以獲取剩余礦產資源出讓收益為主要目的治理修復行為予以限制，確保資源利用權益的合規獲得。二是加強項目過程監管。針對以EOD模式運營的不同類型市場化推進礦山生態修復項目，探索適用的運作方式、交易結構、投融資模式等，引導和規范項目實施與管理，防范土壤污染風險和盜采礦產資源等違法行為。三是做好后續跟蹤監管。對修復前后自然資源和生態系統質量進行評價，落實好生態修復項目與關聯產業的一體化實施，確保治理成效。
4.3 探索創新舉措
一是搭建合作平臺。政府要提高依法行政的能力和水平，按照“市場邏輯、資本力量、平臺思維、資源整合”的要求，把搭建和建立市場化運作平臺機制作為目標任務，充分評估風險和收益，為市場化推進的礦山生態修復項目合理配置資源，為社會資本提供具體且實在的項目機會。二是落實激勵措施。結合地方實際，深化市場化推進礦山生態修復項目關于土地、財政、金融、稅收等方面的政策研究，將政策中的各項激勵措施落實到位，推動建立EOD模式下市場化推進礦山生態修復項目生態產品價值實現的績效考核機制，實現優化生態價值與經濟價值的相互轉化。(作者：陳震，岳正波)
