本文在分析EOD模式定義及發(fā)展現(xiàn)狀、EOD項(xiàng)目策劃存在的問(wèn)題、EOD項(xiàng)目策劃建議。

一、EOD模式定義及發(fā)展現(xiàn)狀

“生態(tài)導(dǎo)向”思想最早是由美國(guó)學(xué)者霍納切夫斯基（Honachefsky）于1999年提出，主要強(qiáng)調(diào)將區(qū)域生態(tài)價(jià)值和服務(wù)功能與土地開(kāi)發(fā)利用政策相結(jié)合，推動(dòng)了城市建設(shè)從單純強(qiáng)調(diào)“生態(tài)保護(hù)”向利用生態(tài)來(lái)引導(dǎo)區(qū)域開(kāi)發(fā)的“生態(tài)導(dǎo)向”方向發(fā)展。這一思想快速在全球范圍內(nèi)得到積極響應(yīng)，諸多國(guó)家和地區(qū)積極探索生態(tài)為導(dǎo)向的城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，如新加坡、美國(guó)波特蘭都市區(qū)、巴西庫(kù)里蒂巴、瑞典哈馬碧新城等，進(jìn)而形成了生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向（Ecology-OrientedDevelopment）的城市開(kāi)發(fā)模式，簡(jiǎn)稱EOD模式。

我國(guó)在2018年印發(fā)的《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中首次官方提出EOD模式，并在2020年發(fā)布的《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》中正式給出EOD模式官方定義，即EOD模式是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為支撐，以區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開(kāi)發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化的一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式。

基于EOD模式的定義，EOD項(xiàng)目應(yīng)做到“生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目肥瘦搭配、收益反哺、一體化實(shí)施”，這樣不僅能解決生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善提升的難題和城市建設(shè)發(fā)展可持續(xù)性的問(wèn)題，還能擴(kuò)大市場(chǎng)化、多元化投融資，緩解政府財(cái)政緊張，也能為積極探索“綠水青山”與“金山銀山”的轉(zhuǎn)化路徑提供新思路。基于此，近年國(guó)家對(duì)EOD模式的重視程度日益增強(qiáng)，多個(gè)部委已發(fā)布十余項(xiàng)政策大力推進(jìn)實(shí)施EOD模式，其中《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南（試行）》（環(huán)辦科財(cái)〔2022〕6號(hào)）的出臺(tái)更是明確EOD項(xiàng)目開(kāi)始實(shí)施入庫(kù)管理制度，標(biāo)志著EOD模式發(fā)展到了一個(gè)新的階段，EOD模式已逐步成為國(guó)家在引導(dǎo)生態(tài)保護(hù)與環(huán)境修復(fù)、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化方面的主要模式之一。

二、EOD項(xiàng)目策劃存在的主要問(wèn)題

（一）缺乏頂層統(tǒng)籌，項(xiàng)目策劃牽引力不足

EOD項(xiàng)目缺乏頂層統(tǒng)籌主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是缺乏頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，在進(jìn)行EOD項(xiàng)目策劃包裝之前，地方政府對(duì)擬開(kāi)發(fā)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題摸底不夠充分、發(fā)展定位不太清晰，未能形成能指導(dǎo)區(qū)域開(kāi)發(fā)的專項(xiàng)規(guī)劃、實(shí)施方案或行動(dòng)計(jì)劃等頂層指導(dǎo)文件。二是缺乏頂層合作機(jī)制，EOD試點(diǎn)以地方政府或管委會(huì)作為主體申報(bào)，但在工作過(guò)程中往往存在工作制度體系不健全，政府部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制落實(shí)不到位，市場(chǎng)主體、金融機(jī)構(gòu)共同參與的合作機(jī)制不暢通等問(wèn)題。三是缺乏政策聯(lián)動(dòng)，目前國(guó)家層面已發(fā)布十余項(xiàng)支持EOD模式的政策文件，但地方政府出臺(tái)的支持政策及配套方案較少，缺乏央地聯(lián)動(dòng)。

（二）缺乏策劃邏輯，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)與生態(tài)環(huán)境治理融合度不夠EOD項(xiàng)目缺乏策劃邏輯主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是生態(tài)導(dǎo)向基礎(chǔ)不牢，缺少擬解決的突出環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，生態(tài)治理目標(biāo)與實(shí)施治理工程效果不匹配，不符合生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向項(xiàng)目的基本要求。二是產(chǎn)業(yè)策劃關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，如產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目與主要環(huán)境治理工程關(guān)聯(lián)度不密切，相互支撐和依托的關(guān)系不明顯；所開(kāi)發(fā)的產(chǎn)業(yè)不屬于國(guó)家政策導(dǎo)向的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，生態(tài)效益和社會(huì)效益不顯著；所開(kāi)發(fā)的產(chǎn)業(yè)未結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等。若不能通過(guò)有效“肥瘦搭配”促進(jìn)融合運(yùn)營(yíng)，使關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)反哺生態(tài)治理，EOD模式將是空談。

（三）缺乏還款來(lái)源，項(xiàng)目市場(chǎng)化融資能力不高

EOD項(xiàng)目缺乏還款來(lái)源主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是大部分關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益很弱，無(wú)論相關(guān)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游、康養(yǎng)，還是科創(chuàng)、污水固廢治理、清潔能源等，可預(yù)期營(yíng)收規(guī)模有限，其收益反哺支持環(huán)境治理的能力較弱。二是以土地出讓增值收益反哺生態(tài)環(huán)境治理的路徑尚不可行，生態(tài)環(huán)境的改善對(duì)周邊商住用地價(jià)值提升最為明顯，但《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南（試行）》已明確EOD項(xiàng)目不以土地出讓收益等作為項(xiàng)目收益。若無(wú)足夠的還款來(lái)源，項(xiàng)目能從金融機(jī)構(gòu)獲得的貸款支持將非常有限，將使項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作實(shí)施的目標(biāo)初衷大打折扣。

（四）行業(yè)專業(yè)跨度大，對(duì)市場(chǎng)實(shí)施主體要求高

EOD項(xiàng)目對(duì)市場(chǎng)實(shí)施主體要求高主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是EOD模式是產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的具體實(shí)踐，各地生態(tài)環(huán)境治理需求和特色關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)等各不相同，行業(yè)跨度相對(duì)較大，項(xiàng)目全周期可能涉及的規(guī)劃策劃、工程建設(shè)、環(huán)境治理、地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)管理和生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)等多個(gè)環(huán)節(jié)專業(yè)性要求都很高。二是關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)培育和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入周期較長(zhǎng)，價(jià)值難以在短期內(nèi)顯性化，且經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)類型多，不確定性較大。市場(chǎng)主體在融資、開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)、變現(xiàn)等方面是否具備高水平管控和操盤能力，將決定項(xiàng)目是否能夠順利實(shí)施。

三、做好EOD項(xiàng)目策劃的建議

根據(jù)EOD相關(guān)政策文件，結(jié)合問(wèn)題分析，本文認(rèn)為要做好EOD項(xiàng)目策劃可以從明確生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容、合理規(guī)劃發(fā)展關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)、設(shè)計(jì)可行投融資結(jié)構(gòu)、選擇合適市場(chǎng)化實(shí)施主體等方面著手。

（一）明確生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容，選好切入點(diǎn)

EOD模式是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的具體應(yīng)用實(shí)踐，其核心目的在于推動(dòng)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理項(xiàng)目有效實(shí)施，同時(shí)尋求生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡點(diǎn)。因此，科學(xué)論證生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理內(nèi)容成為推進(jìn)EOD項(xiàng)目實(shí)施的必要條件。為達(dá)到此目的，在論證過(guò)程中需要結(jié)合區(qū)域總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等頂層規(guī)劃，選擇具有代表性的優(yōu)質(zhì)區(qū)域，充分總結(jié)提煉區(qū)域生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)、存在問(wèn)題、發(fā)展需求及本底特點(diǎn)等現(xiàn)實(shí)情況，并結(jié)合區(qū)域生態(tài)治理實(shí)施的必要性、緊迫性、效益性來(lái)綜合判斷確定建設(shè)內(nèi)容。

（二）合理規(guī)劃發(fā)展關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，找準(zhǔn)融合點(diǎn)

生態(tài)環(huán)境治理具有明顯公共產(chǎn)品屬性，正是這一屬性使得此類項(xiàng)目單獨(dú)實(shí)施難以形成可行的市場(chǎng)化商業(yè)模式，一直以來(lái)其責(zé)任由政府承擔(dān)，導(dǎo)致政府財(cái)政支出壓力巨大。EOD模式的重要?jiǎng)?chuàng)新在于提出將強(qiáng)公益低收益的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與有較好收益的特色關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行有效融合，使得項(xiàng)目具有形成凈現(xiàn)金流的條件，為市場(chǎng)化融資或引入社會(huì)資本創(chuàng)造了可能。因此，在規(guī)劃選擇產(chǎn)業(yè)時(shí)，要立足區(qū)域生態(tài)環(huán)境實(shí)際，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源優(yōu)勢(shì)及社會(huì)資本方的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，因地制宜發(fā)展最有基礎(chǔ)、最具潛力、符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)劃的主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)無(wú)收益低收益的“瘦”項(xiàng)目與有收益高收益的“肥”項(xiàng)目有效融合，提升項(xiàng)目可融資性和市場(chǎng)性。

（三）設(shè)計(jì)可行投融資結(jié)構(gòu)，達(dá)到契合點(diǎn)

融資與還款本息整體平衡是金融機(jī)構(gòu)融資的基本條件，金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目?jī)攤鶄涓堵省⒂惺找骓?xiàng)目占比、資本金配比、補(bǔ)流資金占比、貸款年限等指標(biāo)均有不同的要求。因此，在EOD項(xiàng)目策劃階段，最好能邀請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)提前介入，就“肥瘦”項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、搭配比例，投入與產(chǎn)出的平衡測(cè)算，征求金融機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)和建議，力爭(zhēng)達(dá)到金融機(jī)構(gòu)“可行、可融”的貸款支持條件要求。同時(shí)，值得注意的是EOD項(xiàng)目的實(shí)施能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口導(dǎo)入打下良好的生態(tài)基底，帶動(dòng)片區(qū)土地升值以及增量稅收。研究這部分生態(tài)溢價(jià)如何反哺項(xiàng)目并形成可行的回報(bào)機(jī)制，可以極大提高項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作和引入社會(huì)資本的可能性。

（四）選擇合適市場(chǎng)化實(shí)施主體，夯實(shí)著力點(diǎn)

由一個(gè)市場(chǎng)主體統(tǒng)籌實(shí)施是推行EOD模式的內(nèi)涵要求。只有唯一市場(chǎng)主體才能確保“肥瘦”兩類項(xiàng)目融為一體，作為一個(gè)整體推進(jìn)融、投、建、運(yùn)、維一體化實(shí)施；也只有通過(guò)唯一市場(chǎng)主體綜合測(cè)算整體項(xiàng)目的成本和收益，才能確保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的有效反哺。這個(gè)市場(chǎng)主體可以是一個(gè)國(guó)有或民營(yíng)獨(dú)資企業(yè)，也可以是政府授權(quán)方和社會(huì)資本方等成立的合資公司。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)選擇具有較強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)、豐富的項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)、高效的運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)的市場(chǎng)主體，才能有效確保項(xiàng)目“融投建運(yùn)”一體化高效實(shí)施和EOD理念高質(zhì)量落地。(作者：鄭世偉)