近年來(lái)，寧夏在開(kāi)發(fā)區(qū)管理、發(fā)展中取得顯著成效，但仍不同程度地存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次低、缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重、區(qū)域協(xié)同發(fā)展不協(xié)調(diào)、輻射帶動(dòng)作用不明顯、節(jié)約集約水平不高等問(wèn)題。本文分析了寧夏開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，指出存在的問(wèn)題并提出對(duì)策，以提升寧夏開(kāi)發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新能力，進(jìn)而推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，要加快提升產(chǎn)業(yè)層次，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，建立畝均效益評(píng)價(jià)機(jī)制，提高用地監(jiān)管水平。

開(kāi)發(fā)區(qū)是工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)，是改革開(kāi)放的排頭兵，是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的主引擎，為地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。同時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)在推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。目前，部分突出問(wèn)題制約了寧夏開(kāi)發(fā)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，有必要加強(qiáng)相關(guān)研究，提出有效對(duì)策。

一、開(kāi)發(fā)區(qū)用地管理的主要做法

近年來(lái)，寧夏在開(kāi)發(fā)區(qū)整合優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)集聚、改革創(chuàng)新、節(jié)約集約用地等方面進(jìn)行了積極探索，取得一定成就，形成了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

1.1 強(qiáng)化制度管控，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展

2018年，為進(jìn)一步促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)形成新的集聚效應(yīng)和增長(zhǎng)動(dòng)能，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)持續(xù)健康發(fā)展，寧夏出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，制定一系列開(kāi)發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新、促進(jìn)節(jié)約集約用地的措施；2019年，針對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用粗放、利用率不高等問(wèn)題，寧夏出臺(tái)《寧夏回族自治區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地管理辦法》《關(guān)于建立完善開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)制度的通知》，修訂《寧夏工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》，從29個(gè)大類(lèi)、81個(gè)中類(lèi)和116個(gè)小類(lèi)健全傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)，從4大行業(yè)和14個(gè)產(chǎn)業(yè)類(lèi)型建立新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)建設(shè)用地控制指標(biāo)，限定用地面積上限，明確投資強(qiáng)度、容積率、畝均產(chǎn)值等控制性指標(biāo)；2021年，寧夏出臺(tái)《寧夏回族自治區(qū)工業(yè)用地彈性供應(yīng)實(shí)施辦法（試行）》《關(guān)于強(qiáng)化開(kāi)發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地導(dǎo)向助推先行區(qū)建設(shè)的若干措施》，從堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)、優(yōu)化土地資源配置、制定畝均綜合效益激勵(lì)評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲措施等方面，進(jìn)一步強(qiáng)化開(kāi)發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地導(dǎo)向，構(gòu)建共同責(zé)任機(jī)制，全面提升開(kāi)發(fā)區(qū)用地管理水平。

1.2 持續(xù)開(kāi)展畝均效益考核評(píng)價(jià)，提高開(kāi)發(fā)區(qū)集約化水平

寧夏持續(xù)多年開(kāi)展開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作，獲取了長(zhǎng)時(shí)間序列、高覆蓋度的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)及相關(guān)指標(biāo)。建立了以畝均投資強(qiáng)度、產(chǎn)出強(qiáng)度、稅收為主要指標(biāo)，土地開(kāi)發(fā)率、供應(yīng)率、建成率等為配套指標(biāo)的“3+10”開(kāi)發(fā)區(qū)畝均效益綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，全面掌握了開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用狀況、動(dòng)態(tài)變化趨勢(shì)、管理績(jī)效及存在的問(wèn)題等，為針對(duì)性制定節(jié)約集約政策奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，將評(píng)價(jià)成果與開(kāi)發(fā)區(qū)效能考核掛鉤，對(duì)排名前3位、排名前進(jìn)3位以上的開(kāi)發(fā)區(qū)分別給予上年度下達(dá)用地計(jì)劃指標(biāo)10%的指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)排名后3位的開(kāi)發(fā)區(qū)予以通報(bào)；對(duì)連續(xù)3年排名前3位的開(kāi)發(fā)區(qū)在擴(kuò)區(qū)、調(diào)位、升級(jí)等方面給予優(yōu)先支持。

1.3 建立信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化監(jiān)管

針對(duì)土地利用管理中存在的問(wèn)題，以建設(shè)用地批、供、用全生命周期為主線，以建設(shè)用地批后監(jiān)管為重點(diǎn)，以考核評(píng)價(jià)為抓手，融入土地價(jià)格，建成寧夏建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)監(jiān)管平臺(tái)。平臺(tái)聚焦開(kāi)發(fā)區(qū)用地、重點(diǎn)項(xiàng)目用地保障和開(kāi)發(fā)區(qū)節(jié)約集約等領(lǐng)域應(yīng)用，利用互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)，依托年度航拍高分辨率遙感影像，對(duì)項(xiàng)目全生命周期進(jìn)行跟蹤管理，加強(qiáng)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)用地情況的全流程監(jiān)管，實(shí)時(shí)掌握?qǐng)@區(qū)土地利用情況，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地利用情況的快速、高效、精準(zhǔn)監(jiān)管，為園區(qū)用地管理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力的支撐保障。

二、開(kāi)發(fā)區(qū)存在的主要問(wèn)題

從近年來(lái)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)與發(fā)展?fàn)顩r看，寧夏開(kāi)發(fā)區(qū)在改革創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型發(fā)展、用地管理等方面取得一定成效，但仍存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次低、缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力、土地利用效率不高等，開(kāi)發(fā)區(qū)整體發(fā)展水平及競(jìng)爭(zhēng)力與全國(guó)平均水平相比還存在一定的差距。

2.1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次低，缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力

從產(chǎn)業(yè)層次上看，開(kāi)發(fā)區(qū)總體上倚重倚能明顯，大多集中在煤化工、電力、紡織、能源、材料等領(lǐng)域。煤炭、電力、原材料等高耗能產(chǎn)業(yè)居主導(dǎo)地位；簡(jiǎn)單加工企業(yè)與勞動(dòng)密集型企業(yè)數(shù)量占園區(qū)企業(yè)數(shù)量的60%以上；產(chǎn)品主要是初級(jí)產(chǎn)品，多數(shù)處于產(chǎn)業(yè)鏈前端和價(jià)值鏈低端，附加值低，科技含量不高，沒(méi)有形成富有特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，未形成真正意義上的產(chǎn)業(yè)集群。從自然資源部對(duì)全國(guó)430個(gè)工業(yè)主導(dǎo)型國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用綜合水平的通報(bào)來(lái)看，寧夏4個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)（銀川高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、石嘴山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、銀川經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、銀川綜合保稅區(qū)）均排名在300名以后，與國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)相比，寧夏開(kāi)發(fā)區(qū)在經(jīng)濟(jì)總量、區(qū)域帶動(dòng)、用地效益、節(jié)約集約水平等方面仍然存在較大差距，缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力，迫切需要轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2.2 園區(qū)功能定位重合，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重

開(kāi)發(fā)區(qū)功能重合導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)必然引起開(kāi)發(fā)區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)。寧夏開(kāi)發(fā)區(qū)整合優(yōu)化后，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)涉及采礦業(yè)、制造業(yè)等的6個(gè)門(mén)類(lèi)、28個(gè)大類(lèi)、100余個(gè)小類(lèi)。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是裝備制造、化工、冶金、紡織和農(nóng)副產(chǎn)品加工等制造業(yè)，裝備制造、紡織、農(nóng)副產(chǎn)品加工等類(lèi)型的第二產(chǎn)業(yè)在多個(gè)園區(qū)均有分布，第三產(chǎn)業(yè)雖有所發(fā)展，但結(jié)構(gòu)不優(yōu)、發(fā)展滯后。從產(chǎn)業(yè)布局看，寧夏23個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)中，涉及裝備制造、輕工、智能制造的有19個(gè)，涉及農(nóng)副產(chǎn)品加工的有10個(gè)，涉及化工的有9個(gè)，涉及紡織、冶金和新材料的有7個(gè)，涉及醫(yī)藥健康和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的有4個(gè)，涉及新能源和物流倉(cāng)儲(chǔ)的有3個(gè)，涉及大數(shù)據(jù)和再生資源循環(huán)利用的有2個(gè)。產(chǎn)業(yè)定位趨同，同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不明顯，嚴(yán)重制約了產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和資源集約利用。

2.3 區(qū)域協(xié)同發(fā)展不協(xié)調(diào)，輻射帶動(dòng)作用不明顯

開(kāi)發(fā)區(qū)是產(chǎn)業(yè)的集群地，產(chǎn)業(yè)的集群必然會(huì)產(chǎn)生一系列效應(yīng)。設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)的重要目的是通過(guò)園區(qū)的快速發(fā)展帶動(dòng)周邊城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使其成為推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的增長(zhǎng)極。但從實(shí)際情況看，寧夏開(kāi)發(fā)區(qū)中，僅寧夏寧東能源化工基地、銀川經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)在沿黃城市帶發(fā)展中發(fā)揮了一定輻射帶動(dòng)作用，其他園區(qū)的輻射帶動(dòng)作用不明顯。從工業(yè)企業(yè)總收入來(lái)看，僅寧夏寧東能源化工基地就接近千億元（999億元），其次是銀川經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（373億元），排名靠后的14個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)均低于100億元。從畝均投入產(chǎn)出效益來(lái)看，普遍達(dá)不到全國(guó)平均水平。寧夏開(kāi)發(fā)區(qū)平均固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度為213萬(wàn)元/畝，分別為全國(guó)平均值的36%、西部平均值的40%。銀川高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、寧夏寧東能源化工基地等7個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)投資強(qiáng)度超過(guò)寧夏平均水平，其余16個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)未達(dá)到寧夏平均水平。寧夏開(kāi)發(fā)區(qū)地均產(chǎn)出強(qiáng)度為102萬(wàn)元/畝，為全國(guó)平均值的11%、西部平均值的15%。寧夏寧東能源化工基地、吳忠市太陽(yáng)山開(kāi)發(fā)區(qū)等9個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)出強(qiáng)度超過(guò)寧夏平均水平，其余14個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)未達(dá)到寧夏平均水平。各開(kāi)發(fā)區(qū)在產(chǎn)業(yè)協(xié)同、資源共享、經(jīng)濟(jì)合作等方面的聯(lián)系還不夠緊密，開(kāi)發(fā)區(qū)自身發(fā)展動(dòng)能不足制約了其對(duì)周邊城市的輻射帶動(dòng)效應(yīng)，沒(méi)有形成沿黃城市群在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的整體聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

三、以開(kāi)發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展的建議

3.1加快提升產(chǎn)業(yè)層次，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

一是淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)高質(zhì)量用地。集中清理“僵尸企業(yè)”，提高產(chǎn)業(yè)效益和資源配置效率，支持鼓勵(lì)傳統(tǒng)工業(yè)向先進(jìn)制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。二是以產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)自主研發(fā)或技術(shù)并購(gòu)等方式引進(jìn)新技術(shù)，向高附加值產(chǎn)品技術(shù)轉(zhuǎn)型升級(jí)，從而推動(dòng)其創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新孵化，走出一條產(chǎn)業(yè)集群、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、綠色安全的高質(zhì)量發(fā)展新路子。

3.2堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群集聚發(fā)展

開(kāi)發(fā)區(qū)要做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，充分銜接國(guó)土空間規(guī)劃，嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線，留足發(fā)展空間。在集群發(fā)展上，嚴(yán)格落實(shí)開(kāi)發(fā)區(qū)名錄及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，發(fā)展以產(chǎn)業(yè)鏈為紐帶的多層次、多樣化產(chǎn)業(yè)空間載體，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚度和土地投入產(chǎn)出率。緊緊圍繞寧夏九大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)引導(dǎo)電子信息、新型材料、綠色食品、清潔能源等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)按照開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展定位入園落地，提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平。

3.3加強(qiáng)項(xiàng)目用地管控，提升用地監(jiān)管水平

開(kāi)發(fā)區(qū)要建立項(xiàng)目入園聯(lián)席審查制度，重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)政策用地標(biāo)準(zhǔn)、固定資產(chǎn)投資、能耗等進(jìn)行充分論證，明確項(xiàng)目履約監(jiān)管主體、監(jiān)管措施、違約處理方式，確保入園項(xiàng)目符合國(guó)家和寧夏產(chǎn)業(yè)政策、開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)定位和建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上保證質(zhì)量，堅(jiān)持把項(xiàng)目建設(shè)作為提升經(jīng)濟(jì)質(zhì)量效益和核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要載體。同時(shí)，要完善“制度+科技”監(jiān)管模式，運(yùn)用信息化手段，加強(qiáng)用地監(jiān)管。建立開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地批、供、用信息共享共管機(jī)制，將開(kāi)發(fā)區(qū)畝均綜合效益履約情況納入監(jiān)管范圍，實(shí)行宗地管理，摸清并掌握各開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)批而未供情況與閑置土地底數(shù)，積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)園區(qū)內(nèi)土地批準(zhǔn)、供應(yīng)、用地、閑置等的全程監(jiān)督，有效提升開(kāi)發(fā)區(qū)監(jiān)管水平。

四、結(jié)論

近年來(lái)，為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展，寧夏積極推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新，取得一定成就，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，但依然存在部分突出問(wèn)題。未來(lái)，要加快提升產(chǎn)業(yè)層次，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群集聚發(fā)展；加強(qiáng)項(xiàng)目用地管控，提升用地監(jiān)管水平。(作者：強(qiáng)妮，黃茜，溫潤(rùn)，侯琴，蘇慧哲)