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產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評執(zhí)行中存在的問題及分析

來源:中機(jī)院時(shí)間:2020-11-26 點(diǎn)擊:4610

產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評是各類規(guī)劃環(huán)評中數(shù)量最多舊。空間范圍界定最清晰、污染和風(fēng)險(xiǎn)防控成效最明顯的一類，已成為加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)污染防控和環(huán)境管理的重要抓手。以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為例，研究分析規(guī)劃環(huán)評在全鏈條管理中的問題和產(chǎn)生原因，對加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評管理、完善全鏈條無縫銜接預(yù)防

黨的十九屆四中全會提出健全“源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系。環(huán)境影響評價(jià)制度作為源頭預(yù)防體系的主體，是環(huán)境治理現(xiàn)代化體系中的基礎(chǔ)性制度，經(jīng)過多年發(fā)展形成了由區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評(“三線一單”)、規(guī)劃環(huán)評、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評構(gòu)成的全鏈條元縫銜接預(yù)防體系。規(guī)劃環(huán)評在這個(gè)體系中處于承上啟下的位置u1，在推動環(huán)境保護(hù)參與綜合決策、預(yù)防和減緩不良環(huán)境影響等方面發(fā)揮了重要的作用。規(guī)劃環(huán)評全鏈條管理，包括兩個(gè)層面：一是規(guī)劃環(huán)評本身的編制、審查、落實(shí)全過程管理，二是規(guī)劃環(huán)評在全鏈條環(huán)境準(zhǔn)人制度體系中與“三線一單”和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評的銜接。產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評是各類規(guī)劃環(huán)評中數(shù)量最多舊。空間范圍界定最清晰、污染和風(fēng)險(xiǎn)防控成效最明顯的一類，已成為加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)污染防控和環(huán)境管理的重要抓手。以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為例，研究分析規(guī)劃環(huán)評在全鏈條管理中的問題和產(chǎn)生原因，對加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評管理、完善全鏈條無縫銜接預(yù)防體系具有重要意義。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評執(zhí)行中存在的問題

一、產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行率不高
產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評是各級生態(tài)環(huán)境主管部門審查最多的一類規(guī)劃環(huán)評，但是其執(zhí)行率依然偏低。《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》規(guī)定，規(guī)劃環(huán)評審查權(quán)限與規(guī)劃審批權(quán)限一致。《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》(2018版)(以下簡稱《目錄》)中的國家級開發(fā)區(qū)，應(yīng)該由國家層面進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評審查。據(jù)統(tǒng)計(jì)，《目錄》中共有552家國家級開發(fā)區(qū)，其中生態(tài)環(huán)境部受理的規(guī)劃環(huán)評僅100多項(xiàng)，占比不足30％，主要集中在經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，受理的跟蹤評價(jià)不足20項(xiàng)。5I。截至2017年年底，長三角地區(qū)納入統(tǒng)計(jì)的595個(gè)工業(yè)園區(qū)中仍有83個(gè)園區(qū)未開展或未重新開展規(guī)劃環(huán)評工作，55個(gè)規(guī)劃環(huán)評滿5年的園區(qū)未開展跟蹤評價(jià)工作。6o。江蘇省作為規(guī)劃環(huán)評試點(diǎn)省份，規(guī)劃環(huán)評工作走在全國前列⋯，但截至2019年上半年，省內(nèi)國家級開發(fā)區(qū)規(guī)劃環(huán)評開展比例仍不到一半，省級開發(fā)區(qū)規(guī)劃執(zhí)行比例約85％，跟蹤評價(jià)完成率不到40％。

二、規(guī)劃環(huán)評對規(guī)劃的優(yōu)化調(diào)整作用發(fā)揮不充分
由于規(guī)劃環(huán)評介入晚、流于形式，規(guī)劃環(huán)評對規(guī)劃方案優(yōu)化的作用發(fā)揮不充分。從規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃方案的互動成果角度來說，早期介入、全過程互動，是規(guī)劃環(huán)評發(fā)揮對規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整作用的重要前提，然而有的產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評介入過晚，對已經(jīng)形成的規(guī)劃草案在報(bào)批前臨時(shí)組織規(guī)劃環(huán)評，或是在規(guī)劃已經(jīng)批復(fù)的情況下補(bǔ)辦規(guī)劃環(huán)評手續(xù)，規(guī)劃環(huán)評的優(yōu)化調(diào)整建議無法落實(shí)到規(guī)劃方案中。同時(shí)，受規(guī)劃后重大建設(shè)項(xiàng)目、招商引資等因素驅(qū)動，園區(qū)規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)未采納規(guī)劃環(huán)評的合理優(yōu)化調(diào)整建議，規(guī)劃環(huán)評流于形式，對規(guī)劃本身布局、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)定位等起不到實(shí)質(zhì)性優(yōu)化調(diào)整效果，源頭預(yù)防的應(yīng)有作用大大削弱。

三、規(guī)劃環(huán)評的要求落實(shí)不到位
規(guī)劃環(huán)評的審查意見未形成剛性約束，相關(guān)要求被“選擇性”落實(shí)，對周區(qū)環(huán)境管理的支撐不足。在規(guī)劃實(shí)施過程中，規(guī)劃環(huán)評報(bào)告書結(jié)論及審查意見中環(huán)境保護(hù)相關(guān)要求的落實(shí)是規(guī)劃環(huán)評成果發(fā)揮成效的重要途徑，然而筆者調(diào)研的產(chǎn)業(yè)園區(qū)在開發(fā)建設(shè)和環(huán)境管理中或多或少存在規(guī)劃環(huán)評結(jié)論及審查意見落實(shí)不到位的情形，主要包括：未按規(guī)劃環(huán)評要求引進(jìn)項(xiàng)目，集中供熱、污水集中處理等環(huán)境基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)滯后，區(qū)域性減排措施不能及時(shí)落實(shí)，居民搬遷、飲用水水源地調(diào)整等要求長期未落實(shí)，人居矛盾和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)長期存在，環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管預(yù)警體系缺失，導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境問題持續(xù)存在并引發(fā)大量公眾投訴。

四、規(guī)劃環(huán)評成果質(zhì)量不過關(guān)
規(guī)劃環(huán)評成果質(zhì)量不過關(guān)，制約其有效性和指導(dǎo)性。各類型產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)境污染和影響特征不同、所在區(qū)域生態(tài)環(huán)境約束不同，規(guī)劃環(huán)評編制過程中需針對區(qū)域環(huán)境特征、園區(qū)的污染特征開展評價(jià)，提出有針對性、可操作性的規(guī)劃調(diào)整建議及污染減緩措施。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)部分園區(qū)規(guī)劃環(huán)評成果質(zhì)量不過關(guān)，在空間布局合理性論證、產(chǎn)業(yè)定位和準(zhǔn)入把關(guān)、污染管控措施要求等方面存在有效性和指導(dǎo)性不足的問題。如對內(nèi)部空間分散混亂的園區(qū)，規(guī)劃環(huán)評未結(jié)合園區(qū)特征從土地節(jié)約利用、污染集中治理和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)一防控角度提出針對性的空間優(yōu)化方案或管制要求；對規(guī)劃產(chǎn)業(yè)污染風(fēng)險(xiǎn)高的園區(qū)，規(guī)劃環(huán)評對于產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)境合理性分析、高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)設(shè)置的生態(tài)環(huán)境合理性分析偏弱；對于產(chǎn)生特征污染物的園區(qū)，規(guī)劃環(huán)評未能提出針對性措施要求，治理工藝不匹配導(dǎo)致產(chǎn)生后續(xù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評執(zhí)行中為什么會產(chǎn)生問題？

一、園區(qū)管理機(jī)構(gòu)對規(guī)劃環(huán)評認(rèn)識不足
我國設(shè)立的各級產(chǎn)業(yè)園區(qū)通常會組建專門的管理機(jī)構(gòu)(如管委會、開發(fā)公司等)或者由政府部門代管，負(fù)責(zé)園區(qū)開發(fā)建設(shè)和管理等事務(wù)。對長江經(jīng)濟(jì)帶400多家園區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，設(shè)立專門的園區(qū)管理機(jī)構(gòu)是主流，由政府部門代管的不到30家。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的管理機(jī)構(gòu)作為園區(qū)規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評、開發(fā)建設(shè)、招商引資、環(huán)境管理等的實(shí)施主體，簡單地將規(guī)劃環(huán)評看作是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評受理審批的“敲門磚”博’，沒有充分認(rèn)識到規(guī)劃環(huán)評是環(huán)境宏觀決策的重要支撐，對規(guī)劃環(huán)評重視程度不夠，開展規(guī)劃環(huán)評的內(nèi)在動力不足，僅以取得規(guī)劃環(huán)評審查意見、項(xiàng)目落地為目的，沒有將規(guī)劃環(huán)評建議真正納入規(guī)劃決策考量。在實(shí)際開發(fā)建設(shè)和環(huán)境管理的過程中，將規(guī)劃環(huán)評成果束之高閣，沒有把規(guī)劃環(huán)評報(bào)告書和審查意見的要求作為環(huán)境管理的重要依據(jù)，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評結(jié)論及審查意見落實(shí)不到位，造成布局性矛盾突出、環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施不滿足需求、環(huán)境監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范能力不足等問題。

二、產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃不屬于法定規(guī)劃體系
產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃不在我國現(xiàn)行的法定規(guī)劃體系里，沒有法定的規(guī)劃審批部門。調(diào)研的園區(qū)中，部分園區(qū)雖開展了規(guī)劃環(huán)評，但規(guī)劃并沒有獲得相關(guān)部門批復(fù)，園區(qū)實(shí)際開發(fā)建設(shè)也未按規(guī)劃進(jìn)行，相應(yīng)規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行效力也受到影響；部分園區(qū)規(guī)劃雖獲得相關(guān)部門批復(fù)，但在規(guī)劃實(shí)施過程中，土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等往往受制于城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等上位規(guī)劃，與規(guī)劃環(huán)評要求及園區(qū)實(shí)際發(fā)展需求不匹配。同時(shí)，由于產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃不屬于法定規(guī)劃體系，各地在實(shí)際執(zhí)行中對規(guī)劃對象、范圍、內(nèi)容、深度等均沒有統(tǒng)一尺度。園區(qū)層面沒有整體規(guī)劃，只顧眼前，缺乏統(tǒng)69籌和長遠(yuǎn)考慮，邊規(guī)劃邊變化、面積越變越大，“規(guī)劃跟著項(xiàng)目走”、頻繁修編等情形不在少數(shù)，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評難以從整體上判斷園區(qū)長遠(yuǎn)的環(huán)境影響和風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)劃環(huán)評源頭預(yù)防作用發(fā)揮有限。

三、與“三線一單”、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評尚未很好銜接
“十三五”以來，以“三線一單”為空間管控基礎(chǔ)，以規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評為環(huán)境準(zhǔn)人把關(guān)的全鏈條環(huán)境準(zhǔn)人體系逐步構(gòu)建。

一方面，在規(guī)劃環(huán)評與“三線一單”銜接上，2016年開展產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評清單式管理試點(diǎn)，2019年新修訂的《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》中也增加了規(guī)劃環(huán)評與“三線一單”工作的銜接，但現(xiàn)階段規(guī)劃環(huán)評與“三線一單”的具體銜接方法仍處于探索階段，隨著“三線一單”制度的推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評如何與“三線一單”銜接亟待進(jìn)一步明確。

另一方面，在規(guī)劃環(huán)評與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評的銜接上，雖已出臺相關(guān)聯(lián)動指導(dǎo)意見，明確規(guī)劃環(huán)評作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批的重要依據(jù)，但園區(qū)規(guī)劃環(huán)評是基于環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的承載力分析，確定的是園區(qū)范圍內(nèi)的污染物排放總量控制上限，而具體建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評及后續(xù)排污許可分配給企業(yè)的排放量并未銜接園區(qū)層面污染物排放總量，園區(qū)污染物排放量與環(huán)境質(zhì)量之間未建立起有機(jī)聯(lián)系。（作者：姚懿函趙玉婷董林艷李亞飛李小敏）

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