在經濟新常態的背景下，發展創新型產業、建設創新型產業用地是落實存量規劃要求的重要方式。中機院（http://www.reportway.org）文章首先解讀了福州市創新型產業用地政策，并分析了福州市創新型產業發展的主要障礙，進而以問題為導向，以提升存量用地使用效益為目標，從完善產業門類、建立協調機制、加強指標控制、強化用地保障、實施差異化地價管理等方面提出了福州市創新型產業用地的規劃與管理策略思考。

 

1 福州市創新型產業用地的政策述評

1.1 福州市創新型產業用地的政策解讀

創新型產業一般是指融合研發、創意、設計、中試等具有明顯創新、創意特征的產業，具備科技含量高、帶動能力強、土地利用集約節約、低碳環保等優勢。為促進創新型產業的發展，規范創新型產業用地管理工作，福州市人民政府于2017年8月發布了《關于創新型產業用地管理的實施意見（試行）》，從產業門類、適用園區、準入標準、開發強度等方面提出了創新型產業用地的發展指引。

 

福州市的創新型產業門類包括信息技術、生物醫藥、高端裝備研發、新材料、海洋高新產業5類，創新型產業政策適用范圍為金山投資區、福興經濟開發區、福州市軟件園、馬尾科技園、倉山科技園5個工業園區。創新型產業項目應符合創新型產業門類要求，單位達產稅收不低于每平方米建筑面積600元。創新型產業用地原則上按工業（創新型產業M1）用途登記土地使用權，以區別于普通工業用地。在開發強度上，要求提高創新型產業用地容積率，原則上不低于2.0，以提高產業土地集約利用水平。

 

1.2 福州市創新型產業發展的主要障礙

1.2.1 適用產業覆蓋面低，實力企業難以獲得政策扶持

福州市將創新型產業門類規定為信息技術、生物醫藥等5類，適用產業覆蓋面低，將一些具備創新型產業特征的優勢產業排除在外，如文化創意、新能源、現代物流等，導致這些優勢產業中有實力的企業難以獲得創新型產業的政策扶持。此外，創新型產業覆蓋面低，一方面可能導致創新型產業園區在建設中涉及大量拆遷與重新招商工作，不符合園區的發展實際；另一方面也由于政府主導過強，難以發揮市場在資源配置中的作用。

 

1.2.2 政府企業利益博弈，企業擴大發展空間難度加大

隨著城市發展空間受限，土地資源日益稀缺，政府希望從有限的土地中獲得更多的地價收入與稅收收入，企業則希望以較低的成本在區位環境良好的地段擴大生產規模。政府提倡通過“企業入園”提高產業發展效益，而工業園區往往位于地價較低的城郊地帶，加劇了城市鐘擺式的交通問題，隨著產業轉型升級，科研、設計、創意等生產性活動可在樓宇內進行，強調功能混合，利用城市中心的零星用地建設工業樓宇發展創新型產業成為企業新的發展訴求。政府與企業的利益博弈加大了企業擴大發展空間的難度。

 

1.2.3 相關規范規章限制，創新型產業用地指標不健全

(1）開發強度指標不完整，園區增容與環境提升難以協調

 

福州市對創新型產業用地開發強度的規定僅有容積率這一指標，對建筑密度、建筑高度、綠地率等指標缺乏指引，存在指標體系不全的問題。《福建省城市控制性詳細規劃編制導則》等規范規章對工業用地容積率的規定基本在1.0左右，綠地率在10%～20%，建筑系數在40%～50%。隨著城市發展空間受限，實力較強的企業空間增容訴求增大，以往低強度、高密度、低綠地率的開發模式已不適應園區發展實際，若參照一般工業用地的開發指標，則難以滿足創新型產業與創新人才對園區環境的需求。

 

(2）配套設施用地占比偏低，支撐產業轉型發展能力較弱

 

隨著產業轉型升級加快，生產制造與科技研發、創意設計、配套服務等成為工業不可缺少的組成部分，將工業限定為生產制造業已不能滿足產業發展的需求[2]。國外先進創新型產業園區的技術配套用地面積占比基本在15%以上，商務與生活配套用地面積占比基本在10%以上。《福建省城市規劃管理技術規定》要求工業項目所需行政辦公及生活服務設施用地面積不得超過工業項目總用地面積的7%。工業園區內利用工業用地發展經營性生產服務業（研發設計等）受到嚴格限制，不利于創新型產業的發展[3]。

 

1.2.4 用地管理保障不足，土地閑置與增容訴求并存

福州工業園區普遍面臨土地閑置與企業空間拓展難度大并存的問題。生產效益低下的企業土地閑置問題較為嚴重，而生產效益良好的企業則面臨難以擴大生產規模的瓶頸。福州市目前的產業政策還需要進一步完善，為企業拓展空間提供便利，例如福州市規定創新型產業用地不得分割轉讓，不能根據企業的經營狀況促進有限的土地資源流向有實力的創新型企業。創新型產業用地未納入以控規為代表的法定規劃中，在用地出讓、招商引資、項目建設等方面也存在障礙。

 

1.2.5 市場規律考慮不足，高額地價制約企業轉型意愿

福州市創新型產業用地出讓起價按50%工業和50%辦公基準地價與市場評估價兩者擇高確定。一方面，數倍于一般工業用地的地價，對于不符合創新型產業門類要求的現狀企業來說難以負擔，同時也缺乏企業用地回購的政策與資金保障，企業就地轉型的意愿較低；另一方面，在資金保障不足的狀況下，高昂的地價不利于創新型企業的引進。

 

2 福州市創新型產業用地規劃與管理策略思考

2.1 完善創新型產業門類體系

2.1.1 政府主導式的正面清單管控

正面清單管控是一種通過規定具體的創新型產業門類進行管控的方式，政府可通過正面清單明確重點扶持的產業，凸顯政府的產業決策，是一種政府主導的產業管控方式。杭州、深圳、南京等城市均采取正面清單管控方式。福州市界定的5類創新型產業發展水平還不高，尚未形成集約化經營，如果將創新型產業局限在這5類，可能導致園區招商的長期性和建設的滯后性，加劇土地閑置、效益低下等問題。

 

綜合以上考慮，筆者認為可以構建“5+N”的福州市創新型產業正面清單管控體系（圖1）。在“5+N”的體系中，“5”是指福州市目前界定的5類產業；“N”是在此基礎上以創新型產業優勢特征為引導拓展出來的產業類型。參考深圳、杭州等城市以及國家鼓勵發展的產業，建議將文化創意、節能環保、現代物流、新能源、新能源汽車、總部經濟、高端現代服務業等納入其中。

 

2.1.2 市場主導式的負面清單管控

負面清單管控是一種通過規定不適用創新型產業用地政策的產業門類進行管控的方式，相比正面清單管控，具有更高的彈性。由于負面清單以外的產業均可享受創新型產業政策，市場選擇作用凸顯，是一種市場主導的管控方式，有助于發揮市場在資源配置中的作用。負面清單管控方式覆蓋的產業門類相對更廣，適用于創新型產業發展水平較高的階段。

 

福州市創新型產業發展到一定水平時，可采取負面清單管控方式。筆者認為負面清單主要包括三類產業，一是對生態環境與居民生活影響較大的污染性產業，主要包括建材、化工、紡織、塑膠、金屬冶煉等；二是生產效益低下、土地集約利用水平較低的產業，主要為食品加工、機械制造等傳統產業；三是因工藝要求需占據大量空間，難以提高開發強度的產業，如造船工業、大型機械設備制造業等。

 

2.2 建立政府與企業利益協調機制

2.2.1 完善創新型產業用地供應與監管機制

在創新型產業用地的供應上，采取“適當降價”與“嚴進嚴管嚴出”相結合的模式，通過適當降低地價，降低有實力企業的拿地成本，保障企業拿地后的擴大生產能力；“嚴進”方面要求產業門類是創新型產業，同時應滿足單位建筑面積稅收要求；“嚴管”方面通過規定企業每年應達標的單位建筑面積稅收標準，通過稅收調節促使企業提高土地使用效率，避免土地閑置；“嚴出”主要針對稅收連續多年未達標的企業，收回土地使用權，同時按已使用土地年限占土地出讓總年限的比例補足出讓時給企業減少的地價。

 

2.2.2 允許企業利用零星存量用地拓展空間

福州城區中心地段配套設施已基本健全，現有較多零星用地難以用于居住等建設，建議允許企業利用零星地塊建設工業樓宇，為創新型產業提供更多發展空間。零星用地建設工業樓宇可極大提高土地使用效益，同時加強城市功能混合度，有助于緩解城市問題。

 

2.3 加強創新型產業用地的指標控制

2.3.1 開發強度指標

深圳、蘇州、杭州、長沙、合肥等城市的創新型產業園區平均容積率基本為2.0～4.0（表1），《福建省城市控制性詳細規劃編制導則》（試行）將工業研發用地的容積率規定為1.0～3.0，綠地率20%～30%，建筑系數為30%以上。容積率可采用設定上下閾值的方式進行管控，結合不低于2.0的要求，建議容積率控制在2.0～3.0之間，3.0以上的工業項目進行具體研究確定。為打造良好的創新型產業園區環境，綠地率建議采用福建省控規導則規定的上限30%，同時保證20%的綠地率下限，即20%～30%；創新型產業以辦公職能為主，建筑密度參照《福建省城市規劃管理技術規定》的辦公用地標準，控制在35%以下，為保障必要的產業空間，建筑密度需在25%以上，即25%～35%（表2）。

 

2.3.2 用地結構指標

創新型產業的從業人員多為研發、設計等行業的高素質人才，對日常商務、休閑、居住等配套有一定的需求[4]，創新型產業園區應強調土地的混合利用。參照國外創新型產業園區的建設經驗（圖2），筆者構建了“5311”的土地利用結構體系（圖3），以生產、辦公和科研為主要功能的用地面積占比50%左右（其中技術配套用地面積占比15%左右），綠地與開敞空間用地面積占比30%左右，商務配套與生活配套用地面積占比10%左右，其他用地面積占比10%左右（表2），該體系有助于完善園區的配套設施建設。

 

2.4 強化創新型產業用地保障

2.4.1 將創新型產業用地規劃納入法定規劃

為保障創新型產業用地的有效落實，需要將其納入到法定規劃中。考慮到創新型產業用地與一般工業用地在開發強度、空間形態等方面的差別，應予以區分，建議以M（創新型產業用地）的用地類別將創新型產業用地納入城市各片區的控制性詳細規劃，并以地塊圖則的形式明確創新型產業用地的容積率、建筑密度、綠地率等指標，指標的取值可參照前文的研究結論，為提高土地效益，塑造良好的園區環境提供規劃保障。

 

2.4.2 靈活創新型產業空間分割轉讓管理

為應對創新型產業用地不可分割轉讓帶來的企業發展空間受限、土地集約利用程度不足等問題，建議借鑒杭州、深圳等城市的經驗，靈活創新型產業用地的分割轉讓管理。在已取得出讓土地使用權和保持創新型產業用地性質不變的前提下，經市政府批準，允許企業將用地整體或按規劃確定的分割單元轉讓，政府保留優先回購權[5]。同時，為避免工業房地產炒作等負面效應，應嚴格控制轉讓時限，并規定轉讓增值收益按比例上繳[6]。

 

2.5 實施差異化地價管理

地價因素是限制企業朝創新型產業轉型發展的重要因素，建議打破“一刀切”的地價標準規定，結合創新型產業用地的區位環境進行差異化地價管理。區位環境良好、周邊商業商務配套密集的地段按所在區域“50%工業+50%辦公地價”的標準確定創新型產業用地地價；周邊以工業用地為主，發展較為成熟的工業地段參照杭州市的做法按所在區域“1.5倍工業用地地價”的標準確定創新型產業用地地價；區位環境欠佳、發展處于起步階段的地段，按所在區域“工業用地地價”的標準確定創新型產業用地地價。通過差異化地價，為企業結合自身實力和發展訴求提供多樣化的用地選擇，同時通過市場競爭，將有限的土地資源向經營狀況良好的企業傾斜，進而提高土地利用效率。

 

結語

發展創新型產業是促進產業轉型發展、提高土地利用效率的重要方式，福州市在創新型產業發展上還存在適用產業覆蓋面低、政府企業利益博弈、相關規范規章限制、用地保障與市場規律考慮不足等問題，本文以問題為導向，借鑒國內外的實踐經驗，從完善創新型產業門類體系、建立政府與企業利益協調機制、加強創新型產業用地指標控制、強化創新型產業用地保障、實施差異化地價管理等方面提出了福州市創新型產業用地的規劃與管理策略，為創新型產業用地的開發建設提供參考。（作者：林兆樓 黃清明）