城鎮化是現代化的必由之路，黨的十八大為 完善城鎮化健康發展體制機制提出了更高目標， 強調 “要科學規劃城市群規模和布局，增強中 小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就 業、人口集聚功能，促進城鄉共同繁榮”。 《國 家新型城鎮化規劃 ( 2014 － 2020 年) 》 進一步指 出，在新型城鎮化深入發展的關鍵時期，必須準 確研判城鎮化發展的新趨勢新特點，按照控制數 量、提高質量、節約用地、體現特色的要求重點 發展小城鎮。西南地區自然資源豐沛，民俗風情 濃郁，文化底蘊濃厚，自然景觀豐富，人文景觀 眾多。小城鎮處在 “城 尾村首” 的關鍵節點， 是地域文化多樣性發展的重要載體，也是西南地 區有效利用自然資源的重要抓手。依托小城鎮特 殊的資源稟賦，推動新型小城鎮建設對于促進經 濟社會可持續發展，加快當地精準扶貧、精準脫 貧進程，助力西南地區融入 “一帶一路” 建設 具有十分重要的現實意義。
一、西南地區新型特色小城鎮建設的重要性
( 一) 新型特色小城鎮建設是西南地區有效 利用多種資源的重要手段
西南地區涵蓋四川、云南、貴州、重慶、西藏、廣 西六省市區，總面積約 274 萬平方公里，人口約 2. 5 億人。西南地區以山地為主、地形結構十分復雜， 自然資源如江河、林木、牧草資源十分豐富，擁有大 面積高山區和草場及常年生林木和牧草，無霜期 長，是我國發展橡膠、甘蔗、茶葉等熱帶經濟作物的 重要地區。西南地區礦產資源種類多、儲量大，已 發現礦種 130 種，有色金屬約占全國儲量的 40% 。 同時，西南地區分布 30 多個少數民族，僅云南省就 有 23 個民族聚居。受地理位置、交通條件、發展意 識等多方面因素影響，長期以來，西南地區眾多的 自然、人文資源沒有得到有效開發和利用，因此，在 生態建設、經濟發展、文化傳承等方面還有很大發 展空間。新型特色小城鎮是西南地區圍繞自身豐 富的自然和人文資源，打造地域性特色產業和人文景觀的重要載體，是將西南地區特色元素深入挖掘 推向全國和世界的重要舉措。
( 二) 新型特色小城鎮建設是西南地區精準 脫貧的重要途徑
貧困問題是我國在 21 世紀初需要解決的重 大問題。黨的十八屆五中全會提出全面建成小康 社會新的目標要求: 到 2020 年我國現行標準下農 村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域 性整體貧困。2011 年，我國國家級貧困縣有 635 個，到 2014 年減少到 592 個。而受貧困標準和自 身發展等因素影響，四川和云南兩省的貧困縣數 量分別增加了 12 個和 1 個，西南地區五省市區貧 困縣數量在全國的占比較 2011 年均有增長。民 族地區的貧困問題是中央和地方政府非常關注的 重要問題，無論是數量還是輻射范圍，西南地區都 是我國典型的民族聚居區。“精準扶貧、精準脫 貧”需要政府和市場、內部和外部力量多重驅動， 而目前西南民族地區脫貧的任務相當艱巨，新型 特色小城鎮建設由多種力量驅動，能夠充分發揮 其聯系農村和城市的紐帶作用，帶動地方特色農 產品種養殖、民族民俗文化、特色旅游、特有資源 開發等產業的合理快速發展，推動產業與城鎮化 的協調，［1］實現小城鎮帶動產業、凝聚人氣、整合 資源的多重功能，助力民族地區快速脫貧。
( 三) 新型特色小城鎮建設是西南地區融入 國家“一帶一路”建設的重要舉措
“一帶一路”貫穿亞歐非大陸，向東連接活躍 的東亞經濟圈，向西連接發達的歐洲經濟圈。西 南地區既是暢通中國經中亞、西亞或俄羅斯至歐 洲重要節點，又是連接中國至東南亞、南亞、印度 洋的重要通道。目前，“渝新歐”、“蓉新歐”跨國 經貿通道以及中巴、孟中印緬兩個經濟走廊極大 地提升了西南地區的戰略地位。“一帶一路”需 要沿線各國攜手努力，互利互惠，實現區域互聯互 通達到新水平，通過形成空間布局合理、城市功能 健全、基礎設施完備、要素市場一體化、產業發展 一體化的高效率、高品質的多種新型城市鏈建成 高標準的基礎設施、區域產業和區域間貿易網 絡。［2］西南地區除以省會、首府為核心的中心城市外，次級區域中心和區域性中心城市大量欠缺， 尚未形成系統的城鎮化網絡體系，“核 心———外 圍”發 展模式也未形成，［3］ 整體發展效果不佳。 以“通道經濟”為核心，圍繞“一帶一路”沿線城市 一體化發展戰略導向，西南地區需要大力發展新 型中小城鎮，以合理改善經濟發展空間結構，形成 系統化、內源性外向型經濟發展體系，更好地融入 國家“一帶一路”建設。［4］
二、西南地區新型特色小城鎮建設存在的主要問題
( 一) 現有城鎮發展規劃不夠科學
由于城鎮發展規劃不科學、不完善，造成西南 地區集中發展少數中心城市，致使城市空間結構 失衡，城市體系建設混亂，城市中心作用難以發 揮。在大中城市“攤大餅”式規模持續擴張的影 響下，小城鎮不斷擠占農田，以耕地資源過度占用 和浪費為代價推進城鎮化進程。同時，由于小城 鎮土地利用方面的相關配套法規尚不健全，致使 地方政府壟斷了小城鎮建設用地的一級市場，強 化了地方政府征用土地、以地生財的動機，導致小 城鎮變成當前集體土地向國有土地轉換最頻繁的 行政區域，使小城鎮的用地規模迅速擴大，土地利 用的集約程度較低。
( 二) 產業布局零散，同質化現象嚴重
西南地區特色農業資源豐富，經濟欠發達，資 源型經濟特征凸顯，但產業布局零散混亂，造成了 空間布局的“馬賽克化”，特色效益農業、商貿物 流、民俗生態旅游和新興工業單兵作戰、自成體 系，使脫貧致富見效緩慢。相鄰區域由于所處環 境相似，致使彼此產業結構布局大致相同，農產品 趨同性偏高，農民收入增長緩慢，種植業效益低， 生態產業發展趨于同質化，沒有形成特色產業鏈， 產業規模效應難以施展，“造血”能力十分有限。 此外，西南地區農業現代化程度普遍偏低，產業結 構不合理，工業落后、集中度低，積聚效應不明顯， 勞動力外流現象十分普遍。
( 三) 基礎設施建設盲點較多，交通不便利
基礎設施建設是推動地區經濟發展的重要引 擎，也是小城鎮建設的核心領域，更是衡量地區社會經濟發展的關鍵指標。西南地區受山地復雜地 形等自然條件制約，基礎設施十分薄弱，雖然近年 來西南地區對基礎設施建設投入了大量的人力、 物力、財力，但由于歷史欠賬過多，與區域經濟發 展的要求相比還很不協調。對外出境通道匱乏、 交通網絡規模不足、路網結構不合理，公路等級偏 低、公路密度不高，境內公路、鐵路運輸自成體系， 資源難以整合，生態農業、生態旅游“碎片化”現 象嚴重。同時，電力設施建設滯后，農村電網改造 不足，用電安全性差，城市功能設施及公共安全應 急等基礎設施仍嚴重不足，極大地制約了小城鎮 的建設與發展。
( 四) 公共基礎設施不完善，基層治理水平亟待提高
西南地區由于特殊地理環境和經濟欠發達等 原因，公共基礎設施嚴重不足，信息化程度較低，科 技帶動力相較其他區域明顯弱化，教育、就業、就 醫、社會保障、文化生活等基本公共服務保障缺位， 導致招商引資難度大，高級人才吸納乏力，公共事 業發展緩慢，小城鎮建設滯后，脫貧致富任務艱巨。 當前，我國已進入全面建成小康社會的關鍵時期， 隨著“十三五”規劃的實施和生態文明建設強度的 加大，西南地區生態保護發展區新型城鎮化建設要 創新思維，提高基層治理水平，緊扣功能定位，依托 生態文化資源優勢，做好生態保護與發展這篇大文 章，優先打造特色小城鎮，探索一條“高效、綠色、低 碳、可持續、包容”的新型城鎮化之路。
三、西部地區建設新型特色小城鎮的對策
( 一) 轉變發展理念，全盤謀劃頂層設計
一是準確把握新型城鎮化的內涵和深刻意 義，全面領會新型城鎮化建設的基本要求，根據新 的功能定位，由有關職能部門牽頭，組建生態保護 發展區新型城鎮化協作聯盟，重新審定各中小城 鎮規劃方案，依據地形地貌和資源優勢，修改制定 差別化、有特色的發展規劃，形成西南地區不同片 區新型城鎮化協調發展一盤棋。二是加強新型城 鎮化建設地方立法工作，凡經過國家和地方政府 及其職能部門審批的中小城鎮規劃，應受到法律 保護，不能擠占小城鎮發展建設用地指標，不能隨意改變規劃內容。三是各基層區縣要在抓好中心 城區建設的同時，重點打造幾個基礎條件相對較 好、資源環境突出的片區中心小城鎮、歷史文化名 鎮、旅游休閑小城鎮，形成具有一定特色和集聚能 力的高效、包容和可持續的發展范式。
( 二) 集約屬地資源優勢，優化城鎮空間布局
一是集約區域空間優勢，依據功能定位和生 態承載能力，明確區域發展方向; 嚴格控制中心城鎮( 縣城) 邊界，外樹形象，內挖內涵，提檔升位， 形成文化磁力，強化中心城區輻射力和帶動力。 二是綜合考量西南地區各省、市、區的地域條件、 資源狀況，經濟基礎和傳統產業，因地制宜選擇當 地一兩個主導產業，培育壯大龍頭企業，優化產業 布局，抓好小城鎮產業集中區建設，發展專業市 場，真正形成“一鎮一特色主導產業”的格局，提 升聚集效益和規模效益，提高土地集約利用程度， 共享公共基礎設施，降低使用成本。三是引導農 村居民用地由分散向集中轉變，住宅用地向城鎮 地區集中，合并、整合一些處在生態脆弱區和敏感 區的小集鎮，提檔升級片區中心小城鎮基礎設施， 遴選幾個區域條件好的小城鎮作為試點，依托本 地資源優勢做強特色小鎮，發揮示范帶動作用。 四是給予試點小鎮政策傾斜，合理安排一定數量 的用地計劃指標，加大對小鎮的資金投入，健全完 善基礎設施，建設農特產品交易中心和專業市場， 為招商引資落戶企業提供充足的空間保障。
( 三) 培育壯大生態產業，發展綠色特色小城鎮
一是各省市自治區要根據自身實際切實推進 生態工業園區軟環境建設，創新園區“一站式”管 理模式，開辟生態項目審批綠色通道，優化創業創 新環境，切實減輕企業負擔; 淘汰現有園區落后產 能，盤活土地存量，為綠色產業發展壯大開辟新空 間。二是依托本地優勢加大招商力度，引導有實 力的企業落戶發展綠色產業。有條件的小城鎮要 建立“青年回鄉創業園”、“扶貧創業孵化器”等， 吸納本地外出務工人員帶技術、帶資金、帶團隊回 鄉落戶小城鎮興辦實業。三是興辦由政府發起、 金融機構參與的綠色銀行，鼓勵金融機構通過對生態產業技術、專利等無形資產進行資產評估，實 現抵押融資，破解投融資難題，加速生態資源轉化 為生態資本，將生態資本轉化為生態產業，培育新 的經濟增長點。四是支持有創業激情的行政管理 人員和科技人員離崗帶薪到小城鎮領辦綠色企 業，參與生態產業開發，加大對生態產品原料基地 的科技、資金投入，對接農業院校和科研院所，構 筑產學研合作鏈，因地制宜做大做強生態原料基 地，擇優培育生態龍頭企業，豐富產品種類。五是 給予生態企業在稅收、擔保等方面政策優惠和創 業補助，讓生態產業帶 上“安 全帽”，系 上“保 險 帶”走向市場。六是結合各省、市、區形成的多元 化旅游需求，優化硬件設施，完善配套功能，整合 資源，打通結點，構建旅游循環網絡，形成集觀光、 體驗、休閑、度假、養生于一體的生態旅游大格局。 七是鼓勵當地綠色企業參與特色旅游小鎮的主題 開發和設施建設，變被動為主動，促進旅游產品提 檔升位，提升小城鎮整體旅游形象，以產促旅，推 動產業集群聯動發展。
( 四) 優化軟硬基礎條件，創新特色小城鎮治 理模式
一是加大投資力度，打通各省、市、區區域內 旅游小鎮、歷史文化名鎮、邊貿小城鎮與國道、省 道等交通主骨干網絡的節點，提高輻射片區的省 道、地方公路等級，全面改造升級鄉村水、網、電、 路，清除鄉村“死角”。二是建設邊貿小鎮的汽車 站、農貿市場、批發市場、衛生院、便民服務中心、 餐飲、住宿等配套設施，做靚小鎮門面，提升小鎮 客運與貨運的承載力。三是統籌規劃，建好小鎮 特色文體娛樂設施，打造一批集休閑娛樂、文化體 育活動為一體的文化廣場和文化 館、體 育 場 ( 館) ，吸引來客眼球，增加體驗互動，豐富百姓生 活。四是通過 BOT( 建設、經營、轉讓) 、BOO ( 建 設、擁有、經營) 、BOOT( 建設、擁有、經營、轉讓) 、 ABS( 資產收益抵押) 等形式，引進社會資本對小 城鎮規劃范圍實施整體性開發，創新政府 + 業主+ 社區( 社會) 組織 + 市民的小城鎮建設管理模 式。五是建立由政府牽頭、企業、私營機構和個人 參與的小城鎮建設咨詢委員會，舉大眾智慧，為小城鎮建設出招獻計。六是實施“文化移民工程”， 對到外地上大學畢業后自愿回到家鄉服務五年的 大學生，給予免除全部學費的政策支持; 設立國家 “貧困地區創業計劃”，鼓勵高校畢業生到片區創 業興業，為小城鎮建設凝聚各類人才。七是創新 小城鎮治理模式，探索聘請政治素質高、責任心強 的企業負責人掛職城鎮政府有關部門，直接參與 小城鎮規劃制定、建設管理，形成小城鎮建設的利 益共同體。
( 五) 完善公共服務體系，完善特色小城鎮發 展環境
一是進一步深化城鄉醫療衛生體制改革，加 快推進西南地區一體化的公共衛生服務體系建 設，建立一批水平高、設備完善的區域性醫療衛生 服務中心和社區衛生服務站，著力解決居民特別 是偏遠地區群眾看病難、看病貴等問題，聯系主城 大型醫院，定期開展“藥品下鄉”、“義務會診”等 免費醫療體驗活動，為鄉鎮醫生進修學習開辟綠 色通道，形成市區醫院與社區衛生服務站點合理 分工、相互合作的醫療衛生服務體系。二是在國 家促進信息消費政策的驅動下，采取地方政府政 府補貼一點、區縣政府籌集一點、民間資本投入一 點、營運商優惠一點的辦法，通過感知技術、網絡 技術和 IT 技術的運用，高起點打造物流網絡、信 息網絡、能量網絡，增添產業發展和宜居生活的智 慧磁力。三是國家、地方、社會資本齊頭并舉，高 標準建設好給排水、垃圾處理、環境治理等公共基 礎設施，完善醫院、中小學、幼兒園、文化體育等配 套設施，增強生活服務功能，為更多人群安于落戶 小城鎮創業興業創造良好條件。
