在我國全面建立國土空間規劃體系和深入推進鄉村振興的背景下，田園綜合體建設和發展進入了新階段。文章以內蒙古土右旗大雁灘田園綜合體為研究案例，從運營實施機制和保障體制機制兩方面進行研究，構建田園綜合體運營保障體系，以期為田園綜合體的運營保障提供經驗借鑒。

 

　　近年來，在我國全面開展國土空間規劃編制和深入推進鄉村振興的背景下，田園綜合體走向了新的發展階段，有關田園綜合體建設發展模式的研究較多，理論基礎較豐厚，但如何保障田園綜合體健康持續發展研究較少，其運營保障體系建立值得探究。

 

　　一、土右旗大雁灘田園綜合體概況

　　大雁灘田園綜合體是內蒙古首批國家級田園綜合體建設試點，位于土右旗溝門鎮，總體規劃面積為 41.9 平方公里①(圖 1)。核心區位于 G6 呼包高速、110 國道、敕勒川大街交匯處，面積約 2.8平方公里①(圖2)。大雁灘田園綜合體是在享有“中國西部最大的天然氧吧”的大雁灘景區的基礎上建立起來的。大雁灘景區是以采摘、賞花、農家生活體驗為中心，集現代農業生產和體驗、農業休閑旅游、民俗文化旅游為一體的生態旅游觀光體驗區。這里由于盛產大金杏、李子、蘋果、櫻桃等水果，在內蒙古中部素有“瓜果之鄉”的稱號。

圖1 大雁灘田園綜合體項目位置


圖2 大雁灘田園綜合體核心區規劃結構


圖 3　項目運營管理模式圖

 

　　二、土右旗大雁灘田園綜合體運營保障體系構建

　　1、運營實施機制構建

　　1.1 運營管理模式

　　土右旗大雁灘田園綜合體總體運營模式為：政府引導，培育產業，創造制度環境;以企業為主體，采用市場運作方式配置資源;整個社區參與，進行實時監督(圖 3)。項目建成后，為保證大雁灘田園綜合體正常運行，將由企業和合作社為主牽頭運行，旗政府負責進行監督指導，鄉鎮進行具體的指導和管理。政府主導建設的，由鄉鎮相關業務部門進行監督管理。旗政府將督促鄉鎮和企業、農民合作社建立負責人制度和定期匯報制度，定期反饋大雁灘田園綜合體運行問題并確定解決方案。

 

　　3.1.2 組織管理體系

　　項目的建設需要組建成熟的組織管理體系，通過加強組織領導，充分利用各方資源，才能持續有效地推進建設、管理和日常運營工作的開展。在旗政府成立由旗長任組長，旗政府分管領導任副組長，旗直相關部門和各鄉鎮主要負責人為成員的田園綜合體建設工作領導小組，下設辦公室，負責日常工作的指導和協調;鎮、村相應建立工作機構，負責抓好具體建設工作的落實。通過主要領導進行協調、政策保障、制度落實，使各個部門、各線條上的建設資源在田園綜合體這個大平臺上得到整合。

 

　　2、保障體制機制構建

　　2.1 管理、運營體制機制

　　(1)管理體制機制

　　建立一套適合項目地區對多部門合作管理模式，形成政府主導、部門協調、全社會參與，推進多部門合作活動有序開展的管理體制。在項目資金的管理中，由旗政府財政統一管理，明確各項資金的專項用途，專款專用，建立一套從預算到審批的即嚴格又簡化的資金管理流程，建立旗政府、村委會、合作組織、農民合作社和農民個人共同管理的資金管理機構，保障各項資金的有效實施。在項目運營的管理中，以土右旗政府為主導，田園綜合體建設工作領導小組協調旗相關部門、各鄉鎮政府和村委會、大雁灘文化旅游公司和農業發展有限公司、農民合作社、各項目公司和入股農戶，形成政府 + 公司 + 合作社 +農戶的復合化管理模式。各部門上下配合聯動，分工協調，實現政府 - 企業 - 農戶互動管理。

 

　　(2)運營機制

　　田園綜合體的運營保障機制主要體現在以下五個方面：

　　①長效投入機制。建立長期的政府對田園綜合體的投入機制，各級政府對田園綜合體建設應增加投入力度。除每年國家財政對大雁灘田園綜合體的固定投資外，包頭市政府和土右旗政府對大雁灘田園綜合體的建設投資逐步增加，特別是對基礎設施和公共服務設施的投入。其次，各個金融機構貸款發放有專項資金，支持田園綜合體項目的立項和建設，形成一個資金投入的長效機制。

 

　　②整合機制。大雁灘田園綜合體的建設管理部門在土右旗政府，旗政府和包頭市政府相互協同，建立管理、規劃傳導機制，各部門配合上下聯動，使田園綜合體與城市形成城鄉產業一體化、城鄉居民一體化、城鄉制度一體化以及區域經濟一體化的新格局。

 

　　③激勵機制。通過政府鼓勵、引導、支持、扶持、獎勵、優惠政策等帶動各方積極性，推進田園綜合體逐步發展完善。鼓勵農民和社會力量投資現代農業發展，采取各種優惠政策支持、引導鼓勵、獎勵扶持等多種形式，對田園綜合體建設進行多方面支持，營造強農惠農的濃厚社會氛圍。使城市有效資金、科學技術、優秀人才等要素向鄉村流動，形成城鄉一體化新型格局。

 

　　④市場引導機制。田園綜合體各個項目要依托項目地點生態背景和自然資源優勢，以主導產業和特色農業為基礎，以市場需求為導向，發掘農業生產的多種可能性，深度開發農旅和文旅，形成多元化、多層次、有序的市場體系。

 

　　⑤可持續發展機制。田園綜合體地處鄉村自然資源和人文資源最豐富的地域，其建設和發展要有利于生態文明建設和生態環境保護，嚴守生態保護底線，不破壞生態保護紅線。項目立項要大力發展循環農業，節約土地，合理利用各種自然資源，提高田園綜合體可持續發展的能力。

 

　　2.2 保障措施

　　(1)金融支持改革，保證資金供應順暢

　　積極發揮政策性信貸資金對土右旗田園綜合體建設發展的重要作用，切實保障和加大對田園綜合體項目建設資金貸款的支持力度，促進各個項目有序發展。特別是在轉移農業人口、提升公共服務水平和提高承載能力為目的的基礎設施和公共服務設施建設。另外充分考慮土右旗大雁灘田園綜合體涉及范圍內的農村經濟發展現狀，將特色產業項目和貧困農村地區作為優先支持對象，制定特定優惠貸款政策，簡化貸款審批發放程序，特殊項目優先審批優先發放，在符合貸款條件的情況下，優先給予貸款支持，以此滿足不同發展程度的農村建設的需要。

 

　　(2)落實產權問題，強化基礎保障

　　要保障田園綜合體各類項目順利實施，建設用地是首要問題。積極建立田園綜合體建設用地保障機制，加快落實農村土地“三權分置”辦法，開展土地流轉開發。編制土右旗國土空間規劃和相關村莊規劃，嚴格劃定“三區三線”，進行空間管控，明確各類建設用地界限，建設用地嚴禁侵占生態保護紅線和基本農田保護線。土右旗國土空間規劃和相關村莊規劃用于控制和指導田園綜合體各項建設用地的審批和建設項目落地實施。同時，加強全域土地綜合整治，盤活村莊存量建設用地，優先提供鄉村基礎設施和公共服務設施建設以及特色產業建設。

 

　　(3)保障農業科技投入，提高農民科技應用能力

　　堅持以農民為核心，提高農民科學技能，培養有知識、懂技術、能致富的新時代科技創新型農民，是我國農業和農村發展的長遠、根本大計。促進農業科技發展首先要提高農業科技創新能力，強化農業科研引進與應用，加快引進和推廣國內外先進又適宜各地資源條件的農業新品種、新技術。其次要提高農業科技轉化能力，據統計，我國每年約有 6000 項農業科研成果①，切實加強這些科技成果轉化和推廣，能有效促進農業產業發展。最后在強大科技支撐的基礎上抓住機遇大力推進新型職業農民培育，提高農民科技應用能力。

 

　　(4)農民利益聯結機制

　　充分考慮農民利益，強調扶貧和增收致富。涉及土地流轉的項目，要盡可能以農民專業合作社為主體建設運營，收益由合作社決定分配。大力扶持有技術、有潛力的合作社發展高標準、高質量和高收益設施農業。充分考慮帶動效應，由專業合作社開展品種引進、繁育和市場化管理工作，引導有條件、有技術的合作社參與建設和運營。進一步推廣“公司+合作社(基地)+農戶”等經營模式，實現“風險共擔、利益共享”的目標。

 

　　結語

　　田園綜合體作為我國鄉村發展的新模式在鄉村振興戰略中起到舉足輕重的作用。目前，田園綜合體支持保障體系尚未健全，成為當前制約田園綜合體建設發展的障礙。為此，需要在建立田園綜合體有效建設模式的前提下，明確努力方向，加強實施機制和保障機制的創新，構建田園綜合體運營保障體系，為田園綜合體建設營造有利的制度環境。(來源：趙勇強)